我国新型农村合作医疗制度研究

燕进保

摘要：2015年1月23日，国家卫生计生委会同财政部联合印发了《关于做好2015年新型农村合作医疗工作的通知》，部署2015年新农合重点工作。本文从该通知中的亮点出发，结合我国新型农村合作医疗制度的演变轨迹，挖掘其运行中存在的不足，并就此提出相应的建议。

关键词：新农合；制度；对策

一、农村合作医疗制度回顾及其取得成就

1、我国新农合制度相关政策演进及发展历程

为解决农村居民的公共医疗卫生问题，切实保障农村居民基本医疗、生存权利，2002年10月，《关于进一步加强农村卫生工作的决定》中，明确要求建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度。2003年1月16日，国务院转发《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，各地开始新农合试点。2004年1月国务院办公厅转发《关于进一步做好新型农村合作医疗试点工作的指导意见》，细化了有关原则要求，完善了合作医疗的有关政策，推动了新农合发展。2006年1月，卫生部，发改委等七部门发布《关于加快推进新型农村合作医疗试点工作的通知》，新农合试点进一步扩大。在2007年1月召开的全国新型农村合作医疗工作会议上，国务院明确要求新农合在全国范围内推开。

2、目前新型农村合作医疗制度取得的成就

2014年，新农合参合率继续维持稳定在95%以上，各级财政对新农合人均补助达到320元。参合农民的报销比例政策范围内门诊达到了50%，住院达到75%。在基本医保的基础上又开始推进了大病保险，对参加新农合农民22种大病进行保险，在报销基本医疗比例的基础上，进一步进行保障。这项工作在全国迅速推开，总共有97亿元报销数额，115万人次受益。

二、新型农村合作医疗制度的出台背景

一方面，新中国建立尤其是改革开放以来，农村居民的温饱问题已经基本解决。但是在医疗卫生问题上，由于历史及现实原因，农村地区却发展迟缓，许多农村家庭出现了因病致贫、因病返贫的社会现象，影响到农村经济的发展和全面小康目标的实现。

另一方面社会主义初级阶段国情决定了我国在相当长时期内，难以建立覆盖城乡的、统一的社会医疗保险制度，也不可能完全用商业医疗保险的办法解决农民的医疗保障问题。

因此，以继承和发展的态度，在总结旧农保发展的成果以及经验，建立新型的农村医疗保障制度，从而进一步维护农民的基本医疗权利，促进社会主义新型社会保障体系的建设，成为现实和必然的选择。

三、新型农村合作医疗制度存在的问题

1、政府越位与缺位并存，管理体系混乱

在新农合的管理问题上，政府理应承担主要的责任，但是政府的能力是有限的，应适当放手让市场以及社会力量充分参与。在具体的制度管理过程中，我国新农合管理涉及卫生计生部门、人社部门、税务征收部门等，容易造成政出多门、各自为政的局面。同时，我国新农合立法滞后，制度规定多见诸于政府部门政策，约束力受到影响。

2、农村医疗保障资金缺乏稳定来源、筹资困难

一方面，医保资金来源单一、有限，基本上是“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”。但是随着今年来农村集体经济的发展后劲不足，集体经济财政锐减，致使农村集体经济根本无力再承担医保资金。

另一方面，医保资金缺乏稳定性与持久性。农民个人缴费筹款困难，农村医疗保障基金来源渠道少，保障能力严重不足。

3、农民工及失地农民的新农合异地核算和转移接续问题

就参加新农合而言，大部分农民工都无城镇医保，需要在户籍地参加新型农村合作医疗保险，并且不能在居住地交费，很不方便。就报销而言，参保者大部分人的费用都是门诊费用，在居住地不能报销，拿回户籍地还是得不到报销，即便是住院费用，回到户籍地报销也要看金额多大，如果不太大的话，来回成本太高不值得。

另外，如果失地农民在新农合保险仍然存在的情况下，又办理了城镇居民基本医疗保险，就会出现双重保险，这种双重保险导致其有可能对国家公共卫生财政资源产生极大的浪费。

4、城乡之间医疗保健资源分配不均

相对于城市而言，农村地区医疗资源缺乏，医疗卫生营业网点服务局限于本地区人群，地区间调剂不足。而且农村地区医疗人才极度缺乏，人才缺乏专业性，许多是之前农村地区的赤脚医生，缺乏相关培训机制。我国城乡二元经济体制以及地区之间、地区内部之间的医疗差距，对于医疗保险制度的完善是巨大的障碍。

四、完善我国新型农村合作医疗制度的建议

1、推進相关医疗保险制度整合

鉴于目前我国医疗保险体制混乱，可以考虑在适当时机推进职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗制度的合并，并建立统一的医疗保险管理部门，如医疗保险管理局。同时，要从立法角度为农村医疗保险制度的发展建立强制性的基础，避免出现违法、违规现象。医疗保险制度整合后，可以节约制度运行成本，将有限资金真正用在农村居民的医疗保障问题上。

2、完善多方参与筹资机制

一方面，抓紧完善筹资机制，提高农民参合积极性，进一步明确完善政府、集体、个人在筹资当中的责任与义务。政府在筹资过程中应当占据主导，财政的作用必须得到凸显，并且资金投入应当跟随经济发展与物价指数的变化。另外有条件的地区或者是集体经济快速发展地区，集体经济对于新农合资金的贡献应当进一步扩大。在个人缴费问题上，可以采用自愿与强制相结合的方法，切实实现风险共担。另一方面，社会资本的积极性应当进一步激发出来，非政府组织、非盈利组织、企业、慈善团体等也应当利用自身资本为新农合制度提供补充资金。

3、联网联动，推动城镇化过程中农民工及失地农民医疗保险制度的完善

鉴于我国东、中、西地区社会经济发展差异大，国家可以对不同地区的统筹资金进行调剂余缺。对于农民工以及失地农民的医疗保险问题，各地政府以及相关经办机构应为其提供便利，减少相关繁杂程序，压缩办理时间。同时，应当建立统一的信息平台以及资金清算系统，增强制度的可携带性，从而为人力资源的流动提供切实可行的运行基础。

4、增加政府财政投入，缩小城乡公共卫生差距

针对当前农村整体医疗水平偏低，卫生资源缺乏的状况，国家及地方政府应加大对农村医疗的财政投入与资金支持，利用转移支付等方式来完善农村基本医疗服务硬件以及软件设施。尤其要重视农村卫生基础设施建设以及医疗医务人员的培训，为农村医疗保险制度的完善以及居民的切身利益提供切实的保障，进一步推进公共卫生服务的均等化。（作者单位：山西财经大学公共管理学院）

参考文献：

[1]胡晓义.走向和谐：中国社会保障发展60年[M].北京中国劳动社会保障出版.2009.

[2]毛淑娟.城乡统筹视角下我国新农合制度发展与制度整合分析[J].社会保障研究，2010（1）.