北京市行政审批电子监察系统存在的问题及对策研究

毕建传

【摘 要】 党的十八大明确要求要深化行政体制改革。加强行政审批权力的监督是加快推进惩治和预防腐败体系建设的重要抓手，必须采取多种方式加强监督。本文从北京市行政审批网上监察系统建设和运行情况入手，梳理了信息化手段对于规范行政审批行为具有的作用，并指出了存在的不足，探索寻找通过借助现代化信息技术，加快推进行政审批电子监察系统建设，尽快实现对行政审批行为和过程的全方位监督的新思路和新途径。

【关键词】 行政审批；问题；对策

党的十八大明确要求要深化行政体制改革。行政审批制度改革作为行政体制改革的重要内容，深化行政审批制度改革，对于完善行政服务管理功能，激发市场主体活力和创造力，维护人民群众切身利益，推进惩治和预防腐败体系建设，具有十分重要的作用。“把权力关进制度的笼子里”是习近平总书记站在加强党和国家政权建设的新高度对于党风廉政建设和反腐败斗争提出的新目标和新要求，对于国家治理体系和治理能力现代化和建设廉洁政治具有十分重要意义。因此，加强行政审批监督，确保审批工作依法合规，预防审批权力腐败，必须要借助现代化信息技术，加快推进行政审批电子监察系统建设，尽快实现对行政审批行为和过程的全方位监督。

北京市行政审批电子监察系统于2007年9月正式运行。其主要目标是依托全市电子政务网上审批市级平台，建立以各审批业务部门网上审批系统为基础、以电子监察系统为核心的行政审批电子监察工作机制。优化审批流程，提高工作效率，加强动态监管，提升服务水平，推进全市行政审批和行政监察工作信息化建设。基本原理是在行政审批电子监察系统框架下，各部门依据法律法规和程序性文件要求，制定业务事项办理标准，录入业务数据采集系统（静态数据库），作为电子监察的“标尺”。在此基础上，系统将各部门报送的实际办理信息与“标尺”比对，判断是否存在超时限审批、越权审批、跳跃审批环节以及多次告知补齐补正材料等问题，从而实施电子监察。

一、存在的主要问题

随着行政审批制度改革的不断深化，北京市行政审批电子监察系统逐渐显现了一些不足。

一是缺乏行政审批权力监督制约的理论研究基础，缺乏系统顶层宏观设计，制约系统作用发挥。当前，包括北京市在内的许多地区，虽然行政审批权力过度集中容易导致权力运行出现廉政风险是一种共识，但是一直缺乏有效的可操作的分权制约机制。存在的主要问题是缺乏准确判断权力是否集中的有效方法，缺乏有效的可操作的分权制约机制，缺乏建设电子监察平台的理论支撑基础。从实践来看，决策权、执行权和监督权必须分离的理念得到了广泛的认可，由于缺乏可操作的有效方法，使得这种理念无法在实践中实施和落实。系统建设缺乏顶层设计，资源整合等方面存在浪费资源现象。制度建设方面没有及时配套相应管理办法。

二是存在监督盲区，过程监督作用弱化。许多政府部门被群众讽刺为“门难进，口难开，脸难看，事难办”，工作人员的服务意识和责任意识监督非常薄弱。很多政府部门为了规避电子监察，在受理之前认为设置多重关卡，存在廉政风险，使得项目申报人“哑巴吃黄连，有苦说不出”，存在极大的监督空白。

三是监察点单一笼统，监督效果弱化，难以适应形势发展需要。目前，行政审批电子监察系统监督过程的起点为受理时间，监督结点在决定时间。从时限方面设置了“超时”监察点，从权限方面设置了“越权”监察点，从环节方面设置了“跳跃环节”监察点，从受理方面设置了“多次告知”监察点。从实践来看，真正发挥作用的仅有“超时”这个监察点，其他3个监察点或者被规避、或者监督规则不明确，存在解释空间，无法发挥系统的刚性監督作用。

二、主要对策

根据现有行政审批网上监察系统运行实际以及存在的问题，结合国内科研成果，提出如下对策建议。

（一）强化顶层设计，明确监督重点

一是行政审批电子监察系统建设应坚持顶层设计的原则，开发全统一的行政审批通用软件和现代电子信息网络技术，建立完善市、区（县）、街道（乡镇）三级贯通的行政审批电子监察系统，实现对各级行政审批事项的实时监察和动态评估。行政审批电子监察系统建设应纳入全市政务服务体系信息化建设总体框架之中，统筹规划，通盘考虑，实现与行政审批业务系统同步设计、同步建设；电子监察系统自动从行政审批业务系统提取数据，通过对行政审批事项全过程进行实时有效的监督统计和数据对比分析，实现同步监督和信息资源共享。

二是明确监督重点，即依法审批（行政审批事项名称、审批权限、审批流程、审批要件标准、审批收费标准、审批时限等内容是否严格按照《中华人民共和国行政许可法》等有关法律法规的要求和规定执行并落实）；廉洁审批（行政审批部门和工作人员在行政审批事项申请、受理、审查、决定等各个环节中是否存在违法违纪行为）；高效审批（行政审批部门和工作人员在办理行政审批事项过程中审批效率和服务质量是否得到有效提升）。

（二）重视制度建设，优化系统配置

一是制定行政审批电子监察系统管理有关制度。从管理全市行政审批电子监察系统建设工作的层次考虑，需制定《行政审批电子监察系统管理条例》、《行政审批绩效测评电子监察规定》、《行政审批网上投诉处理办法》、《行政审批电子监察预警纠错办法》等，从制度上规范电子监察系统工作，推动全市行政审批电子监察系统建设，增强行政审批监督的协调性，避免浪费资源、人力和财力，提高行政审批工作效率。

二是重视系统硬件、软件建设。加快硬件系统配置，并建立日常巡检维护机制。软件是系统建设的核心。要开发建设以下功能模块，即权力清单执行情况监督模块、政务服务标准执行监督模块、权力归集执行情况监督模块、政务服务精简手续情况监督模块、优化服务流程情况监督模块、压缩服务办理周期情况监督模块、兑现服务承诺情况监督模块等功能系统。

（三）紧盯监督盲区，研究监督规则

针对服务意识和受理前的的监督薄弱环节，行政审批电子监察系统应具有实时监察、预警纠错、投诉处理、绩效评估、视频监控、问责督办、辅助决策、信息服务等功能。

1.实时监察。行政审批电子监察系统自动、实时、任意采集每一项行政审批事项办理过程的动态信息，与静态数据进行分析比对，实行同步全程监控。内容包括：审批规则监察、综合监察、过程监察、异常监察、逻辑监察。

2.预警纠错。行政审批电子监察系统注重廉政风险信息化防控，在行政审批业务工作各个重要环节设立风险预警点，针对审批中不同的违规行为分别发出绿色、黄色、红色三种警示信号。

3.投诉处理。行政审批电子监察系统与行政投诉平台实现互联互通和投诉信息共享。社会公众可以通过网络、电话、现场等方式进行投诉，投诉事项实行在线登记、统一办理、分级反馈。

4.绩效评估。行政审批电子监察系统根据量化标准，自动对市、区（县）、街道（乡镇）三级行政审批部门及其操作岗位工作人员的审批量、审批效率、审批提速率、即办件办理等审批绩效，以及依法合规和服务质量等情况进行考核、评估，系统每月自动生成考核评估报告。

5.视频监控。通过在行政审批事项办理现场设置视频监控和音频采集设备、加强网络使用行为监控和图像识别预警等信息技术手段，实现对市、区（县）、街道（乡镇）三级行政审批行为的集中和分级视频实时监控。

6.问责督办。行政审批电子监察系统通过实时监察、预警纠错、投诉处理、绩效评估、视频监控等手段，及时发现行政审批各个环节发生的违法违规问题，实时启动问责程序，自动向相关责任部门发送督办通知和工作建议，并督促其整改落实。

7.辅助决策。行政审批电子监察系统通过采集、分析、综合运用行政审批运行数据，为行政审批制度改革、经济社会发展提供量化指标和决策依据。

8.信息服务。行政审批电子监察系统应具有信息公开和信息服务功能。通过公众服务平台向社会公众公开行政审批有关法律法规、行政审批事项目录、行政审批事项办理指南、审批进度、监察结果等信息，提供实时查询和办事代理服务。

（四）细分工作流程，发掘新监察点

监察点是从某种视角查看和分析行政审批权力执行风险的方法，是对风险点采取监督和防控手段并且落实监察工作的精细化的监察对象，是对风险点进行深入分析和识别的手段。

1.明确信息点。是指根据监察需求、确定监察对象的一系列活动，最终将行政审批权力以树状结构展示出来，形成电子监察系统的一项基础数据。构建行政审批权力目录节点包括了明确监察需求、明确监察对象、梳理行政审批权力、建立行政审批权力目录、建立行政审批权力库等活动。

2.精细化流程。监察需求和监察对象确定之后，就应该对监察对象进行全面描述和深入分析。精细化流程是对行政审批权力进行全面描述的一系列活动，包括梳理行政审批权力流程、分析行政审批权力流程、优化行政审批权力流程和可视化行政审批权力流程。

3.识别风险点。识别风险点是在精细化流程之后，根据历史数据和监察对象特征，采取动因分析等方法，确定存在风险的行政审批权力项的一系列活动。

4.設置监察点。在电子监察系统中，监察点是从某种视角分析风险点的方法，是对风险点采取监督和防控手段落实监察工作的精细化对象，是对风险点进行深入分析和识别的手段。如果说风险点是指存在廉政风险的行政审批权力项，那么监察点就是指行政审批权力项某个需要进行风险监察和评估的特征。

5.根据历史数据评估监察点。监察点确定之后，需要根据历史数据对监察点的风险发生概率、造成的后果进行一系列评估的活动。

参考文献：

1.刘娅，谭刚，曾葆.电子监察在行政审批中的运用及对政府改革的推进——行政审批电子监察的“深圳实验”.中国浦东干部学院学报.2008.9

2.雷美霞.推进网上审批，加强电子监察——福州市行政审批改革的调查与思考.福州党校学报.2009.5

3.邬彬，袁柏顺.我国行政审批电子监察系统的发展趋势与影响.求索.2009.6