制约与优化：城市基层社会组织制度环境的政府因素分析

黄丽娟

[摘 要]制度环境形塑着城市基层社会组织的发展。有效制度供给不足、价值取向偏差是制约当前我国基层城市社会组织发展的主要政府因素。优化城市基层社会组织的制度环境，应端正官员态度，明确政府责任；改革社会组织管理制度，完善相关法律法规，加大培育扶持力度。

[关键词]城市基层社会组织；制度环境；政府；优化

[中图分类号]D616 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2014）07 — 0048 — 04

城市基层社会组织作为现行体制下表达与维护居民利益的有效载体，是居民自觉抵御市场风险，降低交易成本，維护自身合法权益、实现集体资源优化配置的一种必然选择。近年来，我国城市基层社会组织蓬勃发展，是居民参与公共事务管理的有效载体，在健全社会管理体制、完善社区服务功能、维护基层社会稳定方面发挥了重要作用。受多种因素影响和制约，中国城市基层社会组织起步晚，发展不充分，规范性较低、服务能力较弱，总体上处于低水平、低效率、小规模的发展状态。造成这一局面的因素众多，但其中制度环境无疑是最重要的影响因素。本文拟从政府制度供给和价值取向的角度剖析制约当前我国城市基层社会组织发展制度环境中的政府因素，进而明晰政府在优化城市基层社会组织制度环境中应承担的责任。

一、 制约城市基层社会组织制度环境的政府因素

由于“基层”一词含义比较宽泛，具有相对性和不确定性，“基层社会组织”作为一个新概念，目前国内外学术界对其理解尚无定论。笔者认为，相对于将“基层”限于居委会、村庄的层面，或扩展至县级层次，将其定位于街道——社区居委会、乡镇——行政村的范围比较适中。因此，因此，赞成学者邱梦华的观点，把“城市基层社会组织”界定为“在街道及居委会辖区范围内开展活动和服务，以满足居民需要为目标，介于政府与企业之间、不以营利为目的、具有不同程度的自治性、主要开展各种公益或互益活动的社会组织。”〔1〕

任何组织的发展必然受所处环境影响，这些环境不仅包括自然环境、人文环境和技术环境，也包括制度环境。所谓制度环境 （ institutional environment），“即一个组织所处的法律制度、文化期待、社会规范、观念制度等为人们所‘广为接受（taken-for-granted）的社会事实。”〔2〕根据著名学者俞可平的观点，我国社会组织的制度环境包括五方面，即宪法、法律、行政法规、党的政策以及非正式制度。其中非正式制度是指官方对社会组织的态度，包括各级党和政府领导人对社会组织及其活动的态度，以及存在于民众及政府官员中的可能对社会组织活动和作用产生影响的各种“潜规则”。〔3〕中国城市基层社会组织作为社会组织的一种形式，自然受上述各种正式与非正式制度形塑。总的说来，我国基层城市社会组织的制度环境呈“宏观鼓励与微观约束”并存的特点。一方面，党和政府在文件、公报等方面传递了鼓励和扶持城市基层社会组织发展的信号，但另一方面，在现实实践中，还存在一些不利于城市基层社会组织发展的问题。可以说，在我国城市基层社会组织制度环境中，政府有效制度供给不足、价值取向偏差，在很大程度上制约了城市基层社会组织发展。

（一）制度供给：城市基层社会组织缺乏完善法律保障和监管机制

我国目前尚未出台专门的社会组织法，对社会组织的管理主要集中在行政法规和规章及其以下层面，具体包括：国务院分别于1998年10月和2004年6月发布的《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》，以及民政部单独或与其他部委联合颁布的大量规章。但针对城市基层社会组织的相关法律规定和条款还不完善，未形成完整的法律保障体系。在“诸如社会公共领域对民间组织的准入制度、政府有关社会管理职能向各类社会组织的转移、政府公共服务向民间组织的采购、民间组织的税收优惠政策、对志愿者及其活动的社会认可和积极推动政策、收支管理、募捐与捐助政策、对民间组织引导与培育制度、评价与监督体系等方面，至今还没有真正建立全面、具体、有效的规章制度体系。”〔4〕上述法律法规建构了我国“归口登记、双重负责、分级管理”①的社会组织管理制度。这种管理制度在我国改革开放初期发挥了很大成效，但随着经济、社会发展，越来越成为社会组织发展的制度束缚。

城市基层社会组织是社会组织的一种特殊类型，由于其“草根性”特征，大部分城市基层社会组织往往在会员规模、注册资金、活动场所、办公设施等量化条件上达不到登记注册要求，从而难以取得合法地位。我国如《社会团体登记管理条例》规定，成立社会团体，“有50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员”，“有合法的资产和经费来源，全国性的社会团体有10万元以上活动资金，地方性的社会团体和跨行政区域的社会团体有3万元以上活动资金”，？〔5〕大多数城市基层社会组织难以满足这些硬性条件，无法登记注册。另外，我国城市基层社会组织类型多样，涉及面广，有些跨领域组织找不到适合的业务主管单位。有些组织即便找到了对口单位，对方基于权利和责任的考量，往往以各种理由拒绝。因为业务主管单位要承担业务指导和部分管理责任，可能需要投入大量时间和精力，甚至耗费资金，因此唯恐避之不及。于是，大量城市基层社会组织或因达不到登记的量化标准，或因找不到合适的业务主管部门，而无法通过登记取得合法身份，最终沦为非法组织。其结果一方面造成我国合法的基层社会组织偏少，“截止2012年底，我国在民政部门登记注册的社会组织约为47万个，相对于人口规模而言低于世界一般水平，与发达国家相比差距更大。”〔6〕另一方面，一些暂未满足登记条件但正常运行的基层社会组织得不到应有的关注和扶持。据统计，“全国目前大约有几百万个基层社会组织，其中绝大多数没有经过登记和批准，难以得到政府和社会各界的支持。”〔7〕

（二）价值取向偏差：城市基层社会组织发展乏力与不可持续

我国对社会组织采取的是“政府管理模式”〔8〕，即政府主管部门对各类社会组织的成立、活动和撤销全程监控，其目的是保持社会组织适度发展，避免其发展失控而影响社会稳定大局。从政府层面讲，部分党政干部对城市基层社会组织持“欲迎还拒”的矛盾态度。官员对那些可以丰富居民业余生活、扶贫帮困、有利提升基层公共服务水平的各类城市基层组织，一般持肯定和欢迎态度。但与此同时，一些官员又对城市基层社会组织存在顾虑和担忧，担心其发展失控可能会跟政府对立，从而影响社会稳定。因此，他们对城市基层社会组织既爱又怕，始终有一种防范心理，这样的价值取向导致一些城市基层社会组织官办色彩浓厚、政府对组织扶持力度不够、缺乏服务意识和规范引导。

1.官办色彩浓厚

由于城市基层社会组织的草根性和脆弱性，加上体制结构不顺等原因，我国各类城市基层社会组织一方面希望依托政府，从政府获取合法性和资源性支持。另一方面，由于政府对城市基层社会组织不是充分信任，往往对它们采取全面干预、防范控制方式。致使一些组织很大程度上存在“挂靠”过紧、官办色彩浓厚的问题。部分城市基层社会组织行政色彩浓厚，管理和运行方式与政府机构相似。一些城市基层社会组织发展到最后成为“政府第二部门”，甚至一些组织完全处于“官办、官管、官运作”状态。

2.政府扶持力度不夠

良好的制度环境应通过各种渠道为社会组织输送人力、财力、物力、信息、技术等资源性支持，以支付组织发展所需的各种成本。我国城市基层社会组织发展存在资金不足、场地紧缺、专业人才缺乏、技术落后等实际困难，制度环境的资源性激励明显不足。由于长期受历史和传统观念影响，加之部分党政干部对城市基层社会组织“欲迎还拒”的矛盾态度，政府对社会组织的发展扶持力度一直相对较弱。以上海市为例，上海市政府 2009 年颁布了《关于鼓励本市公益性社会组织参与社区民生服务的指导意见》，提出在税收优惠、公共设施建设配套费优惠、政府购买服务、人才培养等方面为公益性社会组织参与社区民生服务提供扶持政策。〔9〕但由于社区社会组织的活动范围涉及就业、社保、文化、安全等多个领域，相关部门间利益协调难度大，政策内耗严重，少量的资金和优惠政策难以形成合力，导致对社区社会组织的资源性支持难以落实到位。至于那些没有通过登记注册取得合法身份的城市基层社会组织，获得政府资源性支持的可能性微乎其微。

3.政府服务意识淡薄，缺乏规范引导

我国城市基层社会组织是在市场经济发展不充分的情况下产生的，其发展先天不足，主要表现在：一，组织建设方面缺乏专业知识和经验，二，人才方面缺乏管理和专业性人才；三，内部治理方面缺乏科学合理的制度规范。城市基层社会组织囿于自身条件限制无法突破发展瓶颈，种种问题的解决都迫切需要政府提供帮助，进行规范引导。但在实际运作中，基于对城市基层社会组织既爱又怕的矛盾心理，政府往往有意不作为。再加上部分城市基层社会组织缺乏科学合理的内部运行机制，组织内成员自律性不强，缺乏团体意识和专业培训，很多组织处于松散无序状态，发展后劲不足，可持续不强。

二、 优化城市基层社会组织制度环境的政府责任

城市基层社会组织的可持续发展，有赖于党和政府进行制度创新和制度建设，有赖于制度环境的不断优化。政府必须提高认识，端正态度，明确职责，切实增强服务意识，积极进行科学引导和规范管理。优化城市基层社会组织的制度环境，从政府层面出发，可以从以下几方面着手：

（一）改革社会组织管理制度，完善相关法律法规

政府应厘清职能，科学定位，做好有关城市社会组织的立法工作，完善相关法律法规，明确相关组织机构职责，提高治理水平，“承担起供给社会主体运行制度环境、培育社会主体参与公共事务治理能力的职能。”〔10〕既要解决“多个婆婆”的问题，也要消除推诿扯皮现象，使各类城市基层社会组织在法治轨道上健康有序发展。2013年的《国务院机构改革和职能转变方案》，提出要加快形成“政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”〔11〕，这一提法明确了我国今后社会组织管理制度改革的目标，将为我国城市基层社会组织的发展注入强大动力，也将会对城市管理、经济发展、社会转型产生积极作用。

1.实行登记制和备案制并行的社会组织管理制度

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：今后“行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记。”〔12〕这一决定意味着部分社会组织成立时将不需业务主管单位审查，传递了政府主动简政放权的积极信号。改革社会组织管理制度，首要任务就是降低登记注册的量化要求标准，改变过去以控为主的“政府管理模式”，加大培育支持力度。考虑到当前我国城市基层社会组织起步晚、发育不成熟、实力较弱、规模较小的实际情况，应适当降低基层社会组织在会员规模、注册资金、活动场所、办公设施等量化条件方面的限制，同时逐步取消业务主管单位。与其放任自流，不如通过适当降低“门槛”、简化登记程序等手段，将那些健康发展的城市基层社会组织纳入民政部门监管范围，给予其合法身份。对于那些暂未达到登记条件但正常运行且符合社区经济、社会发展需求的城市基层社会组织，可以先予以备案。在备案期间政府应加强管理和服务，对出现的违规行为，及时提醒和纠正，同时引导那些发展态势较好的城市基层社会组织申请登记，最终过渡到直接登记制。笔者相信，社会组织管理制度的改革将有效拓展城市基层社会组织的生存空间，增强其发展的心理动力。

2.完善监管机制

科学统一的监管机制有利于城市基层社会组织提供各项服务、参与社会治理。有学者按照活动内容不同，将城市基层社会组织划分为社区福利组织、社区文体组织、社区居民权益维护组织、志愿活动组织、为配合政府社会事务工作的组织、为社区居民提供服务的组织。〔13〕各级政府应从实际出发，明确各类城市基层社会组织的性质和职能，大力培育行业类、公益性等以服务基层群众为重点的社会组织，探索同类合并、联合方式，整合资源，提高城市基层社会组织的服务能力，满足基层群众多样化、个性化服务需求。

政府应科学引导城市基层社会组织健全内部运行机制，建立和健全民主决策、民主管理、信息公开等内部规章制度，增强诚信度和美誉度，形成平等协商、诚信自律的治理结构，增强组织自身的凝聚力和吸引力。同时，政府应建立科学、有效的社会评议与监督机制，使各类参差不齐、良莠不分的基层城市社会组织在发展中自发实现优胜劣汰。

（二） 端正对城市基层社会组织的态度，明确政府责任

制度环境的氛围直接取决于政府对城市基层社会组织的态度，要实现城市基层社会组织的可持续发展，政府必须端正态度，明确自身在城市基层社会组织发展中的作用。

1.转变观念，明确定位

奥斯特罗姆的多中心治理理论认为，在公共事务的管理方面，公私机构之间的界限和责任变得日趋模糊，国家职能的专属性和排他性渐趋淡化，社会组织、管理对象的参与极为重要。〔14〕社会组织作为现代社会治理结构中的重要主体，是公民参与社会管理的组织形式。政府必须厘清自身与社会组织的关系，明确职责，正确认识城市基层社会组织在转变政府职能、实现治理现代化过程中的重大作用，确立城市基层社会组织“民办，民管，民受益”的宗旨。党的十八大报告明确提出“深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开”，〔15〕转变政府职能及改进社会治理方式，最重要是深入推进政社分开，激发社会组织活力，在厘清政府与社会组织权界的基础上，把适合由社会组织承当的职能，移交给社会组织。转变政府职能及改进社会治理方式必须以社会组织的成熟发展为前提，如果社会组织发展不充分或能力不足，就无法承接政府转移出去的职能。因此，加快培育发展城市基层社会组织是转变政府职能、实现治理现代化的迫切需要。

2.加大对城市基层社会组织的扶持力度

中国城市基层社会组织作为现代中国社会治理结构中的有机构成体，尤其作为一弱质构成体，尚处于生长发育的初始阶段，远未成熟和定型，其发展需要政府为其扫除前行中的各种障碍。政府应主动放下身段，为城市基层社会组织提供更多平台和机会，加大对其扶持力度。

制定优惠扶持政策。在遵循协调性原则基础上，政府必须在待遇平等、税收优惠、财政扶持、技术支持、拓宽经营范围和项目等方面加大扶持力度，尤其要扶持城市服务性公益组织的发展。具体可在财政补贴、政府采购、专项资金、信贷优惠等方面建立一整套完善的政策体系，为城市基层社会组织创造平等准入、公平竞争的政策环境。同时，政府也可以通过一些优惠政策帮助各类基层城市社会组织寻求社会各界支持与援助，扩大其融资影响力，通过吸引民营企业投资科技文化项目等方式，实现资金来源的社会化、多元化。

建立长效培训机制。城市基层社会组织要获得长足发展，人才是关键。新加坡基层社会组织能够成功运作，关键就在于基层社会组织成员具备较高的素质。目前，新加坡大约有29000名基层领袖，并能够定期获得培训。〔16〕所以，我国政府在将职能向社会组织转移的同时，应积极采取措施，鼓励和吸引相关专业人员投身城市基层社会组织建设。在专业人员缺乏的情况下，可通过建立长效培训机制培养自有人才和提高组织成员素质。通过人员培训，一可以增强城市基层社会组织的凝聚力和吸引力，二可以提高组织服务能力。所以，政府应分门别类对城市基层社会组织成员特别是主要负责人和管理人员开展培训，积极打造学习交流、社会实践平台，提高组织人员综合素质、专业能力和服务水平。在注重组织成员个体素质提升的同时，还应注重培训团队协作能力，着力提高团队的整体服务水平。

3.加强引导培育和规范管理

政府应积极培育各种有利于促进社会公共利益、基层民主自治的城市基层社会组织，主动与各种合法、健康的组织建立互相依存、相互配合的信任和合作伙伴关系，充分发挥它们在社会管理、公共服务中的作用。按照《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的要求，重点培育、优先发展可以有效促进城市社区健康发展、满足居民多样化需求的行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类等四类社会组织，弥补政府和市场双“失灵”。应充分发挥工会、共青团、妇联等附属性组织的桥梁和纽带作用，进一步挖掘其服务群众、表达诉求、调节纠纷等方面的服务潜能。鼓励自发形成的城市基层组织参与社会治理，积极探索和拓展各类协会组织的服务渠道和空间。比如，以养老助老、扶贫解困等关系特殊群体利益诉求为切入点，发挥城市基层社会组织在政府与服务对象之间的补充、转移承接作用。〔17〕总之，政府应以网格化管理、培育引导为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调各类城市基层社会组织的利益诉求。

随着中国市场经济的深入发展和全面深化改革的展开，城市基层社会组织将在现代社会治理中扮演举足轻重的角色。政府应深化社会组织管理制度改革，完善相关法律法规，不断增强服务意识，做到引导培育和规范管理兼顾，优化城市基层社会织发展的制度环境，以发挥其在社会管理和治理现代化中的潜在优势。

〔参 考 文 献〕

〔1〕邱梦华.论优化城市基层社会组织的制度环境〔J〕.长白学刊，2012，（04）.

〔2〕周雪光.组织社会学十讲〔M〕.北京：社会科学文献出版社，2009.

〔3〕俞可平.中国公民社会的制度环境〔M〕.北京：北京大学出版社，2006.

〔4〕吴锦良.政府主导·社会参与·多方协作——改革开放以来浙江民间社会组织参与社会建设的经验及启示〔J〕.中共宁波市委党校学报，2008，（06）.

〔5〕《社会团体登记管理条例》〔EB/OL〕.中华人民共和国民政部网站，http：//www.mca.gov.cn/article/zwgk/fvfg/mjzzgl/200709/20070900001725.shtml.

〔6〕龚维斌.为社会组织发展创造更好的制度環境〔N〕.光明日报，2013-04-04（007）.

〔7〕龚维斌.发挥基层社会组织的作用〔N〕.人民日报，2013-05-19（005）.

〔8〕吴玉章.社会团体的法律问题〔M〕.北京：社会科学文献出版社，2004.

〔9〕《关于鼓励本市公益性社会组织参与社区民生服务的指导意见》〔EB/OL〕.上海社会组织网，http：//stj.sh.gov.cn/Info.aspx？ReportId=45d5faa3-6ee4-464d-bfcf-4beafa006314.

〔10〕郁建兴，高翔.农业、农村发展中的政府与市场社会：一个分析框架〔J〕.中国社会科学， 2009，（06）.

〔11〕国务院机构改革和职能转变方案〔N〕.人民日报，2013-3-15（005）.

〔12〕中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〔N〕.人民日报，2013-11-16（001）.

〔13〕杨贵华.对当前我国社区民间组织建设的思考〔J〕.科学社会主义，2005，（02）.

〔14〕埃莉诺·奥斯特罗姆.公共事物的治理之道〔 M 〕.上海：上海三联书店，2000.

〔15〕胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗〔N〕.人民日报，2012-11-09（002）.

〔16〕何科君，宋薇.新加坡的基层社会组织建设〔J〕.上海党史与党建，2013，（05）.

〔17〕陈华，郝继明，马建珍，等.社会组织参与社会管理和服务研究：南京的探索和实践〔J〕.中共南京市委党校学报，2012，（05）.〔责任编辑：张平凡〕