规范工程建设项目城乡规划决策行为对策浅探

胡艳荣

摘 要：城乡规划与建设管理的自由裁量性较大，决策中具有一定的随意性，出现了频繁调整城乡规划、随意改变土地用途、违规调整容积率等一系列问题。必须采取健全城乡规划管理的法律法规、完善城乡规划体系、规范法制化审批程序，制定决策监督与问责制度等措施，规范决策行为，提高决策的合法性、科学性与民主性，真正实现“科学规划、阳光规划”。

关键词：城乡规划；工程建设项目；规范决策行为；对策

引 言

城市化进程的加快使得城乡规划的重要性日益凸显，“规划先行”已成为城市的发展理念与要求，城乡规划与管理在促进城市健康有序发展方面取得了一定的成绩，但由于城乡规划具有自由裁量性特点，规划行政管理部门拥有很大自由裁量权，使得城市规划与建设管理的决策中具有一定的随意性，长官意志明显，公众参与不足，出现了频繁调整城乡规划、随意改变土地用途、违规调整容积率等一系列问题。因此，必须采取健全城乡规划管理的法律法规、完善城乡规划体系、规范法制化审批程序，制定决策监督与决策问责制度等措施，规范决策行为，提高决策的合法性、科学性与民主性，真正实现“科学规划、阳光规划”。

1 工程建设项目决策行为中存在的问题

工程建设项目决策表现为一个个建设项目的城乡规划许可过程，在行政审批过程中，主要存在以下方面问题：

1.1 规划的调整和修改具有随意性

在建设项目审批中，城乡规划的调整和修改缺乏约束力，存在很大的随意性。

1.2 日常审批程序不够科学

建设项目审批程序一般为受理申请——实地踏勘——业务小组讨论——业务会审议，对重大建设项目，在此基础上报市城乡规划委员会审议。审批程序的环节过于简单，缺少咨询与论证、听证、审批理由说明等环节，使得决策多为主观推断的过程，很难保证决策的科学性和准确性。

1.3 公众参与不足

建设项目规划与审批中公众参与普遍不够或者根本没有公众参与。规划设计人员在规划过程中考虑的是业主的需求，融入的是规划者自己的理想，很少考虑公众的需求。

2 规范工程建设项目决策行为对策

规范工程建设项目决策行为，有利于克服项目规划和审批中的随意性，有利于提高项目规划与审批的科学性、民主性与效率性，有利于实现城乡规划管理的“公开、公平、公正”目的。建设采取如下对策：

2.1 健全城乡规划法律法规体系

在针对地方城乡规划具体事务、面向操作层面时，应以《中华人民共和国城乡规划法》为上位法，制定地方城市规划条例或实施办法，以及涵盖城乡规划与管理各环节的法规、规章、技术标准和规范等，形成以地方城市规划条例为主体的完整的法规体系，为规划的依法实施与审批提供法律保障。

2.2 完善城乡规划体系

根据《中华人民共和国城乡规划法》对城乡规划体系的界定，首先应建立包括城镇体系规划、城市规划，镇规划、乡规划和村庄规划在内的完整的城乡规划体系。特别强调的是，要以城乡统筹为根本原则，将镇规划、乡规划和村庄规划提到和城市规划同等重要的高度。其次，应加快编制覆盖全市的控制性详细规划，为规划审批及城市发展决策提供科学保障及技术支撑。

2.3 规范规划行政审批程序

一个城市的建设与发展、变化与演进实际是由一个个建设工程项目规划审批决定所促成的。如果加强了对法律法规的制定及城乡规划体系的完善，却忽视了日常审批程序的规范，那么，任何法规都可能被随意更改，再美好的规划蓝图都是空中楼阁。因此，必须规范行政审批程序，将其制度化，克服决策的随意性与盲目性，实现决策的科学化、民主化与法制化。

规划行政审批程序一般应包括：调查、决策规划、可行性和合法性论证、咨询和协商、听证、审议和审批、公布和备案等。为提高决策的科学化、民主化，尤其要规范以下审批程序：

（1）建立公开制度，保障公众的知情权、参与权与监督权

规划行政主管部门以规划信息网络，电子政务显示屏、公共媒体或宣传栏、施工现场规划公示牌等方式，公开规划管理过程中规划编制、技术规范、审批程序、审批结果和监督检查。公开的具体内容主要包括：规划行政许可主体、依据、办理条件、程序、期限等所有审批许可事项，从而实现真正的“阳光”规划。

（2）建立咨询、论证制度，保障规划审批的科学性和准确性

城市规划行政审批的重大公共设施和基础设施等项目，往往会影响到周边的交通、环境、景观等，影响到土地价值和房地产价格，甚至会改变城市的空间资源配置格局，改变社会利益的分配格局，与人民群众利益密切相关。因此，应确立重大事项咨询与专家论证制度。利用“外脑”，集思广益，充分发挥相关专家、顾问或咨询机构、法制机构的作用，对重大项目可行性进行论证，形成咨询报告和评估报告，以克服决策过程中的盲目性与主观随意性，提高决策的科学性与与准确性。

（3）确立重大事项听证制度，增加规划审批的透明度与民主性

在影响重大的建设项目审批中，权益人如果不能充分地参与决策过程，那么不但不能制约腐败行为，而且还有可能造成决策的片面性，直接影响到行政许可结果的合法性和合理性。因此，建立重大项目规划行政审批听证制度，事前举行听证，广泛听取各方面意见和建议，既可以提高规划行政审批的透明度，又能增强群众的认同感，从而更有利于决策的实施。

（4）确立说明理由制度，增加规划审批的严肃性与规范性

确立说明理由制度，要求城市规划管理行政主体应对其所作出的行政许可承担举证责任，详细提供事实依据与规范依据，如附城市规划图纸注明审批所依据的法律、法规、规章等。另外，城市规划管理是利益博弈的过程，保障公众利益第一是城市规划管理的目的。因此，如果利益博弈的结果不是“共赢”时，必然表明某个特定利益代表者的利益诉求没有得到满足，那么规划部门就应当以恰当的方式告知理由，或至少应当应其要求说明理由。说明理由制度的确立，不仅可以防止规划行政审批听证制度流于形式，而且还有助于避免“拍脑袋”的规划行政审批行为的发生。

2.4 建立规划审批监督与问责制度

城市规划行政许可的全过程都应当有所监督和制约，否则就无法保障行政决策的民主化和科学化。同时，规划监督是规划管理的关键环节。没有强有力的规划监督，就没有卓有成效的规划管理。首先，城市规划管理部门应健全监督机制，形成行政系统内部的监督。一是制定规划管理效能監督相关规定，设立效能监督领导小组办公室，加强规划许可的效能监督检查，督促规划许可按时办结，严查、严处超时办件。二是组成规划许可监督检查小组，每季度对建设项目“一书三证”的审批核发情况进行监督检查，以保证规划管理人员依法公正、高效廉洁地实施规划行政许可，防止和及时纠正规划行政许可过错。其次，重视行政部门以外的监督，将国家权力机关的监督和制约、人民法院的法审查监督、专家、公众的监督纳入，保障行政决策的合法化和民主化。三是建立规划行政许可过错责任追究制度，落实责任追究。通过制定《规划管理人员行政过错责任追究制度》等相关制度，保证领导层及工作人员公正、高效地决策及实施规划行政许可，防止和纠正规划行政过错，保护公民、法人和其它组织的合法权益，维护公共利益和规划管理秩序。

参考文献

[1]刘璇，吴从越.浦东新区城乡规划编制与公众参与的和谐发展模式初探[C]规划师，200824（zl）54～56.

[2]李家松.论阳光规划创建规范化服务型政府工作的思考[C]规划师，200521（1）70～72.