淮委预算项目储备管理中存在问题及对策建议

张 杰

水利部2012年12月印发了《水利部预算项目储备管理暂行办法》（以下简称《办法》），2013年又印发了《水利部预算项目储备管理暂行办法实施细则》，标志着水利部预算项目储备管理机制全面建立起来。淮委按照水利部统一部署，2013年历时1年完成了2014、2015两年的项目储备申报工作，取得了显著的成绩，但也发现了不少问题。

一、存在的主要问题

1.立项理由方面

项目立项问题主要表现在立项理由与单位的职责、国家及水利部相关规划结合不够紧密。《办法》列明了项目申报的5个基本条件，多数预算单位能从5个方面表述，但泛泛而谈较多，结合程度与申报要求相差甚远。

2.文本编写方面

文本编写主要存在两方面问题：一是不按《办法》规定格式填写，二是重点事项如项目准备前期情况、对外委托条件、经费测算过程等，描述不充分、不清晰。

3.文本审查方面

水利部对部直属预算单位的项目文本审查分为合规性审查和专家审查两个阶段。根据淮委实际，结合时间要求紧等因素，2013年，淮委将两个阶段合二为一，审查同步开展，问题同时反馈。从结果看，这种模式是合适的，但也出现了一些问题：一是审查重点倾向于方向和范围，具体项目执行层面的审查不够；二是审查中有“从宽”的倾向，没有起到从严把关的作用。

4.申报程序方面

水利部规定，报送项目储备必须以正式文件并附项目文本。淮委部分单位在2013年项目没有执行这一规定，个别单位在报送后还频繁修改文本，最后版本不一，给文本审查造成了混乱。

5.审查意见反馈及修改方面

2013年是预算项目储备申报第一年，项目审查工作量巨大，反馈给各项目单位的修改意见较多。反馈的形式上多以电子稿为主，依据的正式性不强；从反馈淮委的修改结果看，一些单位没有按意见修改，返工频繁，效率不高。

6.审查专家管理方面

目前淮委尚没有专门的预算项目管理专家库，项目评审时根据项目所属业务范围，随机聘请相关领域专家，这种模式比较粗放，在专家的管理上约束性不强，也不利于保证项目审查质量。

7.预算申请和安排方面

2013年淮委申请的项目储备多，但从2014年预算项目下达看，安排的项目相对于申报储备少得多，受限于两个因素：一是报储备的项目多，二是年度安排的财政资金规模相对固定，不可能全部满足项目需求。

二、原因分析

1.对项目储备意义的认识不够准确

部分预算单位对项目储备的认识局限于项目编报时间提前、程序更加严格等单项要求，没有认识到项目储备实际上是预算管理思路的一种拓宽和改进，没有从统筹协调近远期目标、超前谋划、充分论证、风险分析等方面入手开展项目储备；在储备申报时，没有把项目储备与单位职责、中心工作等结合起来，更没有把申报的项目与财政支持的方向、行业领域的发展等结合起来。这是目前项目储备中存在众多问题的根本原因。

2.项目缺乏顶层设计

从2013年实际情况看，淮委预算单位申报储备的项目，有一部分缺乏业务重点和方向，前期准备不足，项目实施条件不够充分。一些虽为业务上急需的项目，但由于缺乏综合、顶层性的项目总体规划支持，不符合《办法》等文件的规定，影响了项目申报的效果。

3.对项目储备要求掌握不够

项目文本编写问题，主要原因是对《办法》学习不够、掌握不透。2012年淮委印发了《淮委事业类预算项目管理文本编写指南》，2013年淮委组织了两次预算项目储备申报讲座，一定程度上提高了相关骨干业务人员项目文本编写水平，但短期内尚无法做到对所有业务人员和财务人员的全面轮训。

4.审查过程组织不够严密

在专家审查的组织上，有时向专家介绍的相关背景较少，影响了专家对审查要求的准确把握；在反馈项目单位修改意见的程序上，受限于时间紧等因素，没有全部做到以正式文件下达，影响了专家审查的效果。

5.对储备中出现的问题预计不足

水利部目前还没有印发有关预算项目规划，导致淮委申报项目储备时缺乏规划的方向和重点，申报项目数量和规模过大。第一轮审查后没有及时明确项目储备申报的规模限额，无法与年度项目预算批复相协调，事前缺乏科学的判断，事中应对乏策，造成了工作被动。

三、主要建议

1.进一步完善淮委预算管理领导小组统一领导、财务部门组织负责、项目部门协同配合的工作机制

根据《办法》第七条“项目储备工作实行‘统一领导、分级负责’的管理体制。项目储备工作由水利部预算管理领导小组统一领导，财务司负责组织实施”，第十条“二级预算单位财务部门会同有关业务主管部门组织所属单位开展项目论证，编报项目申报文本，并将审核通过的项目以正式文件上报水利部”，以及淮委《关于成立淮委预算管理领导小组的通知》规定，预算管理领导小组“负责指导淮委预算管理工作，研究、协调、解决……项目储备管理……的重大问题”，目前已经确立了预算管理领导小组对预算管理和项目储备管理统一领导，以及财务部门负责组织和业务主管部门协同配合的工作机制。下一步应重点做好两件事：一是抓紧明确领导小组的议事规则，明确议事原则、议事范围、议事程序、议事约定、执行要求等；二是明确财务部门和业务主管部门在项目储备中业务领域顶层设计、项目立项、组织申报等职责分工和权限，进一步完善项目储备工作机制，保障储备工作良好开展。

2.加快制定“淮委预算项目储备管理实施细则”

《办法》执行的范围是水利部二级预算单位，淮委对所属预算单位预算储备管理参照《办法》。《办法》基本满足淮委预算项目储备管理的需求，但也有些方面与基层单位的实际结合不够紧密。下一步应根据基层单位的实际情况，抓紧出台《淮委预算项目储备管理实施细则》，一方面对照《办法》规定细化淮委要求，另一方面对格式中可简化的或需重点说明的事项，明确标准和说明。

3.开展事业规划，实施顶层设计

项目储备是一项系统性、专业性较强的工作，与单位的职责、综合和专业规划、长远发展密切相关，因此相关专业领域的顶层设计非常必要。事业规划是顶层设计的有效途径，有利于促使各级预算单位从全局角度、职责视野下考虑项目的安排，通过一年或数年实现一个整体目的，发挥财政资金的整体效益；可以有的放矢，减轻基层预算单位的工作量，提高工作效率；可以为项目申报，提供有力的依据，提高项目申报的成功率。制定项目规划一般可按照以下思路：一是单位职能、中心任务和长远发展的界定和判断，过程中要处理好当前和长远、保持与强化、静态和动态的关系；二是深入分析国家、水利行业等层面的宏观规划，尤其是国家及水利部正式批复、印发的综合规划、专项规划等，确定淮委相关业务的发展方向和需求，确立项目编制方向；三是通盘考虑、科学梳理淮委事业项目，按照当前水利部对项目的分类，按轻重缓急分门别类地做好项目储备申报；四是项目规划要细化到年度，重大跨年度项目做好分年度内容细化工作，将规划落实到与预算项目相衔接的具体年度工作任务和工作计划，保证项目实施条件的充分性，满足申报要求。

4.加快建立淮委预算项目管理专家库

项目审查是项目储备工作的重要环节。为了确保项目审查质量，迫切需要建立淮委预算项目管理专家库，明确评审专家的专业领域、资格要求、日常管理、诚信要求、退出机制等。

5.完善储备项目申报、审查意见反馈和修改审核工作

项目审查意见反馈及修改是储备阶段的一项重要工作。目前在反馈程序等细节上还存在不规范的地方，影响了专家评审的权威性。下一步应严格程序形式要求，每一个程序都应有正式纸质材料。申报储备时，以正式文件上报淮委并附项目清单和项目申报文本；审查机构对项目出具的合规性审查及专家评审意见也应以正式文件反馈各单位，各单位应严格按照反馈的意见进行整改，修改后的文本应在封面加盖单位公章后报委。不按照意见修改或者随意修改文本的，项目不得纳入储备。项目单位对审查结论提出异议申诉的，也应以正式文件报委。

6.加大对基层单位的培训和指导力度

项目储备是一个新生事物，今后应进一步加大对基层单位的培训和指导力度，尤其是项目文本编写的培训，把基层单位纳入全委培训的规划中来，力争3年内完成基层单位的轮训。同时，除了常规的培训，也应组织专家去基层单位指导，提高基层单位的项目储备申报的质量■