养老政策体系：井喷以及悖论

陈融雪

1999年，中国60岁以上老年人达到1.31亿，占总人口的比重10%。按照国际通行标准，中国正式成为人口老龄型国家。与此同时，国家协调27个重要部委机构成立全国老龄委。

从这个时间开始，老年人问题正式上升到国家层面。此后，大量相关政策陆续出台。

仅2013年，中国就接连发布《中华人民共和国老年人权益保障法》（修订版）、《养老机构设立许可办法》、《养老机构管理办法》、《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》、《国务院常务会议：深化改革加快发展养老服务业的任务措施》等相关规章政策，各地亦纷纷出台配套支持措施。

对此，中国老龄产业协会副会长张恺悌接受《瞭望东方周刊》采访时表示，“扶持政策井喷式高密度出台，意味着养老产业的春天到来。”但是，“春天来了，也要小心倒春寒。”

研究养老政策30多年之后，张恺悌认为，目前扶持政策过多倾斜于机构养老，被“热炒”的养老地产或成“发馊的蛋糕”；优惠政策与强调企业非赢利性相捆绑，由政府兜底的公立养老院以超标的服务和低廉的非市场价格挤占了民办养老机构的发展空间。

他强调，关于现行养老政策的碎片化，亟需破除部门利益，尤其要进行求真务实的顶层设计。

养老体系政策有个悖论

对于中国现行的养老政策体系，张恺悌解释说：“我国的养老模式是‘9073，但现有政策主要是扶持机构养老。这是一个极大的悖论。”

2011年2月，民政部发布《社会养老服务体系建设“十二五”规划》，即“9073”的养老引导方针：90%的老年人在社会化服务协助下通过家庭照料养老，7%的老年人通过购买社区照顾服务养老，3%的老年人入住养老服务机构集中养老。

然而，专业人士提出，目前仅有少量对家庭养老具有支持作用的政策，散见于其他政策中。

它们包括：在居住安排方面，为老年人投靠子女落户提供相应的户籍迁移政策；在宜居环境方面，对家庭养老的支持主要体现为无障碍设施改造和建设；在提供生活照护方面，为居住在家的老人提供公共服务……

现有政策更多倾斜于仅占3%的机构养老。比如福利彩票基金主要用于投入公立养老机构建设，这也是目前政府对养老事业最直接、规模最大的投入之一。

“鉴于我们的养老传统和文化习惯，最终选择去养老院的老人是有限的。比如北京，养老机构的床位空置率在40%左右，资源并没有那么紧缺。近年来大量资本进入养老地产，但我们的调查发现，机构养老的存活率不到5%。”张恺悌说。

张恺悌认为，应该冷静看待床位紧张问题。实际上在这种气氛烘托下，许多房地产项目正和机构养老项目捆绑。

养老地产如今已经成为中国养老产业中炙手可热的概念。截至2014年，包括保利、万科、远洋、绿地、合生、万达、绿城等企业在内，全国已有超过80家房企进入养老地产领域。对此，张恺悌警告说，“养老地产小心变成发馊蛋糕！”

在他看来，“相比房地产，养老是一个微利的产业，需要长期的投入和耐心培育，用别墅的形式来做，失败是必然的。”

张恺悌经过多年研究，比较肯定台湾发展的机构养老模式：养老产业并不是买房子，主要是提供专业、细致的服务，硬件设备的建设和设计都是为了符合为老年人提供贴心服务的目标。

他表示：“健康管理、智能管理以及对精神文化的需求，是我国养老产业中更需要政策关注和倾斜的领域，但在这方面现在还没有出台明确的政策。”

如何看待企业的赢利问题

“现在对民企养老产业的政策扶持，包括科技创新、财政税收、金融、人才、土地、其他等6个方面，但都是以非赢利作限制的。而这个限制与企业逐利的本性是相悖的。”张恺悌解释说，“《国务院常务会议：深化改革加快发展养老服务业的任务措施》的消息提到，要在政府‘保基本、兜底线的基础上，让社会力量成为发展养老服务业的主角，要求分层分类提供养老服务。这个分层就是指分中、高、低端服务，分类就是指分政府兜底和民营企业的服务。”

张恺悌说，“当前公立养老机构的定位违背了公办养老的基本职能---公办养老的目的是‘保基本、‘保低收入，但一些条件远远超出平均水平的公立养老院，实际上是财政投入巨资打造出的‘畸形儿。”

作为保利地产精心打造的五星级养老院，和熹会在全国2013年的民营养老院入住率排名上名列前茅，其2014年的目标是80%。

“为了培育市场，现在是赔钱打对折。”和熹会会员部副主任盖京晶告诉《瞭望东方周刊》，“和熹会采用会员制加房租的收费模式，目前会员费5万元起，加上医疗押金2万元，每人伙食费每月900元，综合服务费500元及以上不等。房屋租金则根据居住面积和朝向每月从5000元到15000元不等。”

入住在此的一对退休老人告诉本刊：“还是觉得比公立养老院贵。”

张恺悌表示，“我们邀请一些民营养老院的经营者参与讨论、畅谈意见，这样的座谈会最后往往开成了‘控诉会。”

在他看来，被誉为朝阳产业的养老产业不容乐观。“首先是我国的现行养老政策不接地气---政府应该思考，公共资源在短缺的时候应该优先发展什么？”

其次是企业在实际运营中缺资金---由于养老事业投资回报周期长、风险大，且福利性质用地不能用于抵押，银行不愿意提供贷款，所以除了自有资金外，主要是靠民间借贷，无形中增加了运营债务负担。

需要顶层设计

“正是认识的不统一、政策的碎片化、市场环境的不完善以及有效消费水平低，造成了现阶段我国养老产业的滞后局面。”张恺悌认为，“当前国家层面的老龄政策主要局限于部委规章和规范性文件层面，缺乏科学有效的顶层设计。”

积极应对人口老龄化是中国的一项长期战略任务，这一规定应当体现在国家老龄法规政策的顶层设计上。

尽管国家早于1999年10月成立了全国老龄工作委员会，并明确其主要职责之一为研究、制定老龄事业发展战略及重大政策，协调和推动有关部门实施老龄事业发展规划。在机构构成上，国家老龄委由中央组织部、中央宣传部、中直机关工委、中央国家机关工委等27个单位组成。但事实上，多个部委在出台涉老政策时，老龄办只有参与权，少有决策权。以致于有些老龄基本政策和具体政策之间，以及老龄具体政策之间，存在不一致的内容，需要及时修改和完善。

中共十八大报告已提出要“大力发展老龄服务事业和老龄产业”，但目前还没有独立的老龄产业政策，与老龄产业相关的政策散落在与各种企业有关的政策文件中。

现行如民办养老机构的土地优惠政策、税收优惠政策、水电费优惠政策等，分别由国土局、税务局和水电公司等执行，实际上有的部门执行、有的部门不执行，为此而扯皮的事情并不少见。

张恺悌认为，在设计养老政策时，如何走出“冰与火”的陷阱 ，一定要鼓励闻风而动的精神，但切勿盲动、躁动、扰动。在做顶层设计时，要提倡精心设计，但切勿自以为是、占山为王。要解决政策碎片化的问题，张恺悌认为首先要克服部门利益。endprint