城镇化进程中县级政府职能重构的对策建议

杭琍+赵连章

摘要：我国在今后一段时期将进入城镇化发展的关键阶段，城镇化将由原来的现代化转型的自然过渡转向由政府主导和规划布局的主动推进，这对各级政府提出了新的要求。特别是县级政府，由于我国特殊的城乡二元结构和城乡差距的存在，处于城镇化的关键地位。文章将重点分析城镇化进程中县级政府职能重构的对策，提出我国城镇化进程中县级政府职能重构的原则、目标、动力和路径。

关键词：城镇化；县级政府；职能重构；县域经济；公共服务型政府

中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2014）02-0024-005

一、明确我国城镇化进程中县级政府

职能重构的基本原则

（一）适应县域经济发展，找准县级政府职能重构的方向

改革开放以来，由于各地客观条件的差异，我国县域经济发展具有明显的不均衡性。特别是对于那些落后地区，如何借助城镇化的东风发展和繁荣县域经济，将是当地政府、特别是县级政府必须认真思考和研究的重大课题。因此，县级政府“要从全局的高度对县域经济发展进行谋划，从县域实际经济结构、地域特色和资源优势出发，结合城镇化战略发展需要，重点规划县域经济的产业结构、发展方向、发展速度等问题，同时注重协调科技创新、技术进步、资源开发的相互关系，制定出符合县域经济社会发展实际同时又兼具本地特色的经济发展战略，在城镇化进程中，深度融合工业化、信息化和农业现代化”。总之，政府职能重构要紧紧抓住城镇化进程给县域经济发展带来的机遇，向适应县域经济发展的方向调整，在中央有关精神的指引下，制定出科学的经济发展政策，大力推动县域经济的转型与发展。

（二）明确县级政府的体系定位，找准县级政府职能重构的角度

作为地方基层政府，其体系设计和定位需满足激励相容性原则和作为地方政府角色所必须承担的管理需求及职责承担要求。所以，在责权利相对等原则的指导下，要明确县级政府在地方政府体系中的角色和定位，并以此为根据，合理科学地配置职能。当前，应继续坚持和完善“扩权强县”政策，在现有格局内，调整省市县的相互关系，增强省市对县的监督权，减少市对县的领导权。

从发展趋势看，“扩权强县”力度不断加大，“试点县”数量不断增加，省向县的直接扩权范围也不断增大。“省直管县”的实质是倾向于城乡分治，把县从市的“管制”下“解放”出来。在县与市关系进入正常化后，“省直管县”可以根据“试点县”的实际进行分类管理。对于农业生产为主要产业特征的传统农业县，做好试点县农村政府角色的管理与指导；对于工业化为主要产业特征的现代县，做好试点县城市政府角色的管理与指导。十八大报告也提出：要“优化行政层级和行政区划设置，有条件的地方可探索省直接管理县（市）改革”。⑴

在此背景下，“省直管县”实行的松绑式改革仍需进一步深化，应成为未来县制改革的方向和制度性目标。

（三）优化县级政府结构，明确县级政府职能重构的重点

“政府改革的核心是职能转变，职能不转变，机构改革也达不到目的”。因此，在城镇化进程中，县级政府职能转变，重点是按照横向职能整合、纵向权力下放、权责对等和运行公开的原则，着力优化县级政府的结构。

1.县级政府的横向结构优化重在实现职能整合。县级政府的横向结构，是指按照县域经济社会发展需求而设立的县级政府最高层的各个职能部门及相互之间的关联。由于我国政府体系中存在职能同构现象，县级政府除了拥有中央和省市政府的对应职能部门，还拥有根据各县域内事务而设立的地方部门。县级政府的组织结构复杂，其面对的公共事务更为具体、更为直接，一旦出现各部门之间职能划分不清，就会出现多头管理和互相推诿，严重影响县级政府的效率。因此，横向结构的优化重在职能的整合。

2.县级政府纵向结构优化重在简政放权。县级政府虽然已经处于政府层级体系的基层政府范畴，但其下面还有乡镇政府和县级政府本身的各层级部门。因此，县级政府纵向结构依然需要优化。纵向结构的优化，重点在于简政放权，关键在于对政府权力的重新分配与规范，通过政府自身利益格局的调整，实现政府的创新。为此，县级政府要实现权力的下放，合理划分和界定所属部门和乡镇政府的职能，将财政权、人事权、处置权向下级政府转移。通过纵向权力的下放，下级政府的积极性大大提高，办事效率也将大幅提升，这也有利于提高群众对政府的满意度。

3.县级政府结构要权责对等、运行公开。在理顺了县级政府的横向结构、纵向结构之后，需要注意的是要使县级政府本身和各部门、各构成要素实现权责对等和运行公开。第一，要实现县级政府的权责对等。明确各部门应该承担的政治责任、法律责任和行政责任，合理划分各部门、上下级政府之间的职责权限，明确政府内部各个岗位及工作人员的职责范围，实现有权必有责、权责相统一。同时，要建立政治问责、法律问责和行政问责相结合的问责机制，通过建立健全问责程序，重点对不作为、乱作为、决策失误、突发事件处置不当等行为进行责任追究，保障政府职责落实到位。第二，要实现政府运行的公开。县级政府要从政府程序、决策过程、信息反馈等环节入手，逐步实现政府运行的公开透明，积极回应群众的诉求，减少“事难办、脸难看”现象。通过制度化方式，实现群众的参与和利益表达，使社会各种利益要求和利益表达汇聚起来共同参与政府过程，实现政府行政的民主化。

（四）加强政府能力建设，把握县级政府职能重构的力度

在城镇化进程中，满足县域发展需求，必须加强县级政府政府能力建设。作为基层政府的县级政府，在推进城镇化进程中，要注重提升各个方面的能力，从而在整体上提升公共服务能力，只有加强政府能力建设，才能切实推进政府职能重构，加强政府能力建设，也是县级政府职能重构力度的把握。

首先，在城镇化进程中，县级政府要着力提高决策能力。县级政府的决策能力是县级政府在县域内实现经济调控、市场监督、社会管理创新和公共服务能力提升的最直接体现。县级政府的决策能力包括两个方面：一是根据中央和上级政府的决策制定决策实施细则的能力，二是根据县域经济社会发展实际制定符合自身实际和特点的公共政策的能力。endprint

其次，在城镇化进程中，县级政府要着力提高执行能力。与决策能力相对应，县级政府的执行能力也体现在两个方面：一是对中央政府和上级政府决策的执行能力，二是对县级政府本身决策的执行能力。

再次，在城镇化进程中，县级政府要着力提高资源汲取能力。在经济社会日益多元化的今天，政府能力“是以汲取权力资源、信息资源、人力资源、物质资源为前提的。”城镇化进程是一个长期、复杂、系统的过程，需要诸多人力物力的支撑。因此，县级政府要善于汲取物质资源、信息资源、人力资源，并合理运用权力资源，树立政府权威，有效推进城镇化建设。

最后，在城镇化进程中，县级政府要着力提高危机管理能力。城镇化进程中，由于人口的转移、城市的扩张，各种社会矛盾和社会问题会进一步凸显，各种公共危机发生的几率会进一步增加。因此，城镇化进程中，县级政府必须提高公共危机管理能力，加强对公共危机的分类管理，着力应对各类突发事件，提高对公共危机的监测、预警，制定可能的应急预案，做到预防在先，尽力减少社会不稳定因素。

二、确定我国城镇化进程中县级

政府职能重构的目标

（一）基本目标：实现县级政府职能模式、管理方式的根本变革

1.实现县级政府职能模式的转变。政府的职能模式，就是指政府在实现自身管理职能过程中的标准形式，也是政府管理的“一切方式方法的总和。”十八大报告提出：要“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。⑴新型城镇化进程是一项复杂的系统工程，各级政府在主导城镇化进程中，必须提供城镇化建设需要政策、制度、设施和资源，为城镇化进程提供及时、周到、良好的配套服务。这需要确立以公共服务为目标导向的政府职能模式，推动公共服务型政府建设。

2.实现县级政府管理方式的转变。县级政府必须学会借助市场机制来进行管理，既要尊重市场规律，又要为市场提供良好环境；县级政府要鼓励和支持社会公众关心和参与公共事务，为公众参与提供制度化渠道，特别要引入社会组织的参与，为社会组织参与政府管理和城镇化建设提供“输入管道”，真正激发民间的创造热情和创造活力；县级政府的运作要实施目标导向和结果导向，改变过去基层政府不计成本、不讲效率的坏习惯，引入“质量管理”和“绩效管理”，推动政府管理的效率化。

（二）具体目标：建设适应城镇化发展的公共服务型县级政府

政府的四大基本职能为经济调控、市场监督、社会管理和公共服务。县级政府作为基层政府，是国家政府体系中的主要执行者和实施者。四大基本职能中，公共服务职能应是其最主要的职能，社会管理职能其次，经济调控和市场监管职能则相对较弱。所以，城镇化进程中政府改革的目标是建设适应城镇化发展的“公共服务型” 县级政府。

公共服务型县级政府，就是要强调政府为市场服务、为企业服务、为公众服务、为社会组织服务。一方面，政府要转变行政理念，树立服务意识。另一方面，要建立服务型的决策模式，适应政府以公共服务为核心的职能模式，政府的决策模式也要体现“服务”。要逐步确立以“提供基本而有保障的公共服务”作为县级政府的基本职能，着力解决与城乡居民利益直接相关的公共问题，满足人民群众对基本公共服务的需求，重构公共服务的供给排序，建立完善的公共服务体系。

三、探索我国城镇化进程中县级

政府职能重构的路径

（一）以行政层级改革为突破口，推进县级政府管理体制改革

1.减少县级政府在政府层级中的行政层次。我们需要明确县级政府在政府层级体制中的定位，按照新型城镇化的需求，重新调整行政层级。要加快推进省直管县体制改革，以财政、人事体制改革为基础，逐步在条件成熟的地方实现行政关系上的“市”、“县”分开，实现“省直管县”。

2.优化县级政府自身的管理体制。城镇化进程中的县级政府改革，应定位在城市的发展上，思路是通过政府自身的变革主导城镇化的进程、提高城镇化的积极效应。因此，县级政府自身必须改革。首先，要推动县域行政区划的改革，注重中小城镇发展，为县域城镇化预留发展空间。其次，要推动“县转市”和“乡镇合并”的改革步伐，对于发展成熟的县要根据其发展规模逐步实现“市县同城”，适时“升级”为市；对于城镇化进程中区域不断整合，对于经济发达、城镇密集的乡镇逐步实现“乡镇合并”，撤销不必要存在的乡镇政府。最后，要加快推进城镇化规划内农村社区管理体制的建立，逐步与城市管理相结合。

3.推动县级政府人财物管理体制的改革。城镇化将推动县域内各个管理体制的变革，政府职能的重构要从行政管理体制的关键环节入手。要推动县级政府人财物管理体制的改革，通过改革理顺各部门的职能关系，达到重构职能的目的。一要完善县级公共财政体制，财政体制改革是政府职能转变的重要途径，要逐步形成适应城镇化发展的县级财税体系，为县级政府引导县域城镇化提供财力保障。二要赋予县级政府一定的财政权力，保障公共服务支出的城乡公平，逐步实现县域公共服务均等化。

4.调整县级政府的权责关系。县级政府职能重构要使县级政府回归“县域治理者”的身份，结合城镇化建设的需要，扮演好县级政府的六个角色。因此，要逐步调整县级政府与上下级政府的权责关系、理顺县级政府内各部门的权责关系，打破现有政府体系中的“职能同构”，逐步建立起符合县域治理要求的权责体系。

（二）以增强县级政府公共服务职能为重点，优化县域治理结构

从治理的角度看，应进一步优化县域治理结构，增强公共服务职能。从政府与市场互动的角度上看，政府定位应从“政府本位”转向“社会本位”，县级政府应承担本地区主要的公共服务职能，提供包括生存服务、公众发展服务、基本环境服务与公共安全服务等市场不能自发提供的社会公共服务。从政府与企业的角度上看，县级政府的职能应是建立良好的市场经济秩序，充分发挥市场配置资源的基础性作用，工作重心应转向为企业服务和创造良好发展环境。要明确政府权力运作的范围和形式，进一步放开不该管、管不了的事，变管理为服务、变直接管理为间接管理，不干预企业生产、自主经营、投资决策等各项微观经济活动，政府不应成为公共物品供给的无限责任者。endprint

（三）以制度创新为基本手段，保障县级政府职能重构的可持续性

1.结合中央有关政策推动户籍制度改革与创新。县级政府要树立户籍制度“以人为本”的基本理念，明确户籍制度实际上是为人服务的，户籍制度的本质在于方便人民群众更好的生产生活；县级政府要逐步建立起符合县域实际的灵活的户籍制度。城镇化进程中户籍制度的改革要重点调整户籍与就业、教育、医疗、福利和社会保障之间的关系，破除户籍制度中束缚人口流动和转移的障碍、破除束缚人们发展需求的障碍。县域内户籍制度的改革可以采用更为灵活和现实的手段和方式，注意地区间的衔接，与地市、省区、中央的户籍制度改革相配套。在推动户籍制度改革中，要注重全国范围内经验的总结和推广，适时总结并将好的经验在全国范围内推广，以更好地服务于城镇化建设。

2.推动社会保障制度创新。建立适应新型城镇化发展要求的社会保障制度既是城镇化的基本要求，也是城镇化健康有序发展的基础。在城镇化进程中，人的城镇化需要靠良好的社会保障制度来维护。十八大报告指出：“要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。”⑴因此，作为城镇化战略的主要执行者、县域城镇化的规划者，县级政府必须推动县域内社会保障制度的创新。

3.推动土地制度创新。土地制度改革事关“三农”问题的解决，同时对于推动城镇化进程也具有重要意义。县级政府在城镇化中要主动推动土地制度创新，同时调整自身土地管理的模式和方法，推动职能调整与转变。要充分保障农民对土地的使用权，探索建立农民对农用土地的生产经营、开发、转让、租赁、抵押、收益的相关制度，正确处理好进城农民与承包地和宅基地的关系，切实保护农民的土地权益；要建立科学的征地制度及其配套机制；土地制度改革要注重顶层设计与地方创新相结合，应该总结地方土地制度改革的经验，将基层土地制度创新的成功做法上升为政策法律。

（四）以小城镇建设为契机，提升县级政府管理效能

在未来我国城镇化发展中，小城镇建设将是重要一环，我国推行的城镇化战略实际上就是一种“城”与“镇”有机结合、内在统一的道路。小城镇一般都在县域范围内，是县级政府管理的重要对象，通过推动小城镇建设，能够促进县级政府转变管理理念、调整管理职能。因此，小城镇建设是推动城镇化进程中县级政府职能转变的重要契机。发展县域小城镇，可以加快农村地区的工业化和农业现代化，同时助推乡镇企业和当地第三产业的发展，从而一方面通过小城镇的建设来推动农村地区的城镇化进程，另一方面将农村剩余劳动力就地消化，以此来减轻大中城市的压力，这对于逐步缩小城乡差距、改变城乡二元结构具有重要意义。在小城镇的建设中，县级政府的主要职能是主导小城镇规划与建设，领导县域小城镇的经济、文化和社会建设，监督指导小城镇政府及有关部门的管理。

注释：

⑴胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2012：26、33。

参考文献：

[1]周青.改善县级政府调控作用促进县域经济协调发展[J].中共福建省委党校学报，2005，（8）.

[2]李克强.在地方政府职能转变和机构改革工作电视电话会议上的讲话[N].人民日报，2013-11-08[2].

[3]李洪雷.仇和式政治反思[N].法制日报，2008-02-01.

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[5]世界银行.2020年的中国：新世纪的发展挑战[M].北京：中国财政经济出版社，1997：21.

（责任编辑 焦德武）endprint