地方基建投资热的财政转移支付原因——基于纵向税收竞争理论的分析

宋小宁 葛 锐

地方基建投资热的财政转移支付原因
——基于纵向税收竞争理论的分析

宋小宁 葛 锐

根据纵向税收竞争理论,地方政府将转移支付资金用于基建投资可以增加地方税基,这是地方政府将财政资金用于基建投资的内在机理。基于全国2000余个县(市)样本的估计结果显示:财政转移支付显著增加了县(市)政府的基本建设支出比重,不限定用途的一般性转移支付的影响大于专项转移支付。实证发现的政策含义为,要解决地方基建投资热的问题,需削弱转移支付对基建投资的收入效应,并减少地方从基建投资中的税收收益,这意味着要增加专项转移支付比例,并且改营业税为央地共享税。

基本建设支出;财政转移支付;纵向税收竞争;县(市)政府

一、问题提出

政府的基建投资属于生产性公共品,可以提高私人资本的边际生产率。但是过度的基建投资以挤占消费性公共品——基本公共服务为代价,不仅有悖民生财政的目标,还会引发地方债务危机。与地方逐年加大基建投资热相伴随的一个现象是中央对地方的财政转移支付规模迅速扩大。图1对比了地方基本建设支出和财政转移支付的变动,容易看出迅速增加的财政转移支付给地方政府带来了收入效应。地方基建投资热是否部分源于这种收入效应?我们运用全国2000余个县(市)样本,试图发现转移支付对基建投资的影响。

图1 财政转移支付与地方基本建设支出①本文选取2001——2006的数据原因在于:2007年后政府收支分类改革了预算科目设置,改革后的按支出功能分类的预算科目中无同口径可比的基本建设支出这一科目。2007年前,政府财政预算科目中单设“类”级科目来统计基本建设支出。

本文与已有研究的不同在于:第一,本文从财政转移支付的收入效应角度探寻地方基建投资热的原因。大量经验研究已有发现了地方财政支出中的基建投资偏好,并从官员晋升的角度予以解释(尹恒、朱虹,2011)。但已有的研究主要强调降低GDP考核的权重,本文的研究发现则说明还需要从财政转移支付结构改革来解决地方基建投资热。第二,从依靠本级政府财政收入到更加依靠上级政府的财政转移支付,本文关注地方政府财政收入结构变化对地方基建投资的影响。现有研究主要关注中国财政转移支付分配给地方财力带来的公平性后果(贾晓俊、岳希明,2012),本文则从效率角度研究财政转移支付的经济后果。第三,本文发现了“粘蝇纸”效应对地方财政支出结构影响的非均衡性,关注转移支付粘在“粘蝇纸”上的特定位置——转移支付对基建支出的影响,而现有“粘蝇纸”效应文献主要集中于财政转移支付对地方财政支出总量的影响(Inman,2008)。

二、地方基建投资与财政转移支付:基于纵向税收竞争理论的分析

财政转移支付会对地方政府的财政支出会产生怎样的影响?理论上,来自中央政府的转移支付增加了地方财政收入,会对地方政府产生收入效应。鉴于地方政府对不同公共物品的偏好差异,因此,这种收入效应对地方政府的各种财政支出的影响也存在差异。地方政府对特定公共物品的偏好取决于官员的目标。我国地方官员具有双重特征:他们一方面是“经济参与人”,即像任何经济主体一样关注财政利益;但另一方面,这些地方官员同时也是“政治参与人”,关注政治晋升,这一晋升的标准则是经济增长绩效(Li&Zhou,2005)。虽然陶然等质疑经济增长是否能够决定官员晋升,但是鉴于财政收入是追求经济增长绩效的必要条件,财政收入是地方政府的重要目标则基本已形成共识(陶然、杨大利,2008)。

地方政府官员为了追求财政利益,需要通过各种手段进行税收竞争以扩大辖区内税基。税收竞争的主要方式包括减税和其他非税工具,如供给生产性公共物品、放松环境管制和降低技术标准等。基建投资是生产性公共物品的一种重要形式,基建投资可以提高私人资本的生产率,从而吸引辖区外资本流入来扩大本地区资本税税基(Bucovetsky,2005)。

中国的两个制度特征决定了基建投资不仅是参与区域间横向税收竞争的重要手段,更是与中央政府竞争税基的纵向税收竞争的主要方式。其一,中国税收立法和征管的中央集权决定了地方政府无法利用税收工具进行税收竞争,只能通过非税工具。具体而言,中国的所有税种都由全国人民代表大会和国务院立法,地方人大仅仅在中央所确定的税率标准范围内,对极少数小税种拥有很小的决定权。税收征管的执法权也实行垂直管理,由国家税务总局系统和海关总署征收中央税和央地共享税,同级地方政府无权干涉这些税种的征管。地方税务局征收地方税和少量共享税,但省以下地方税务局实行垂直管理,县市政府也无权干涉征管。其二,在不同税种差异化的税收分享激励体制下,为了与中央政府进行纵向税收竞争,地方政府可以通过基建投资来增加自己独享的土地相关税种收入和国有土地出让金收入。在税收分享体制中,增值税的25%和所得税的40%归地方所有,消费税全部归中央所有,营业税几乎全部归地方所有。营业税是地方第一大税种,2012年的营业税收入占33.5%①数据来源于财政部网站公布的2012全国财政收支状况,下文2012年的财政数据均来源于此。的地方税收收入份额,几乎是企业所得税份额的两倍。基建投资直接涉及建筑业和房地产业,2012年这两个行业的营业税占总营业税收入份额的49.3%,约占地方税收收入的16.8%。省以下政府中营业税在地方税收收入中的比重更高,达到25%以上。其他的土地相关税种的税收收入占地方财政收入的比重达到16.6%,这些土地相关税种均由地方独享,包括契税、城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税和房产税。此外,基建投资还带动城市土地价值的上升,间接带来土地出让金收入,这份收入也由地方政府独享。2012年,土地出让金收入占地方财政收入的46.7%,成为地方政府倚重的重要财政收入。

总之,基于中国中央集权的税收立法体制和土地相关税收收入由地方独享的税收分享体制两个制度特征,追求财政利益的地方政府通过基建投资进行区域间和央地间的纵向税收竞争就成了一个自然的选择。如果地方政府财力匮乏,尚缺少进行税收竞争的收入来源,一旦财政转移支付充实了地方财力,放松了预算约束,产生的收入效应会对地方基建投资有怎样影响?

三、数据、模型和变量定义

(一)数据

本文运用的财政数据来自2001-2006年历年《全国地市县财政统计资料》①财政部国库司、预算司编,中国财政经济出版社。,这些财政统计资料包含了32个省级行政区、332个地级行政区和2859个县级行政区的财政一般预算和基金预算资料,详细到“类级”科目。县级政府的社会经济数据来自历年《县(市)社会经济统计年鉴》②国家统计局农村社会经济调查司编,中国统计出版社。,这份年鉴包含了县域单位基本情况、综合经济、农业、工业、投资、教育、卫生、社会保障等方面的资料。

县级政府包含市辖区、县、县级市、旗四种类型,后三种类型基本是县的不同名称而已。我们选取的样本不包含市辖区,也剔除撤县设区的县(市),包含其他三种县级政府类型。原因在于:县(旗)或者县级市政府的自主权远大于市辖区。县拥有远多于市辖区的面积和人口,并且距离地级市较远,加之县与县间的较大差异性,因此县(市)政府的自主权也更大。市辖区面积较小,加之各个区之间的差异远小于同属一个市级政府的县之间的差异,因此区政府常由市政府统一领导,自主权要小得多。鉴于区政府和县政府的财政自主权的明显差异,本文舍弃了县(市)政府中的市辖区样本。针对行政区划变动的样本县(市),我们用各个县(市)的行政区位代码来表示县(市)的ID,一旦行政区划代码变化,我们将舍弃这一样本,以使纵向年度之间、横向县与县之间可比。

我们选取县级政府作为样本的原因在于,郡县制自秦朝以来,已经有2300多年的历史,自古“郡县治,天下安”。县级政府在中国政治稳定、经济繁荣和社会管理上举足轻重。从财政上看,县级财政是财政收入的上游,又是财政支出的下游,本级财政支出常大于本级财政收入,收和支的矛盾在县级政府表现得最为突出,而收支矛盾又是财政分权亘古不变的核心难题,因此以县级政府作为地方政府的代表来考察地方基建投资热与财政转移支付之间的关系具有典型性。

(二)模型设定

我们采用以下动态面板数据模型估计财政转移支付对地方基建支出的影响:

log InfrastructureSpen dit=αlog InfrastructureSpen dit-1+βlog Grantit+γ*X+μi+λt+vit其中, i表示县,t代表时间,在这里指年。模型中不仅包含了个体固定效应μi,为了控制年度宏观经济和国家政策对基本建设支出的影响,还包含了年度固定效应λt。

(三)变量定义

1.基本建设支出(Infrastructure Spend)。基本建设支出主要体现为基础设施建设,在税收竞争的实证文献常用于测度生产性公共物品的供给水平。我们用基本建设支出占财政支出的比重来衡量地方政府的基建投资,基建投资占比的“增”与“减”可以较好地衡量地方基建投资的“热”与“冷”。

2.财政转移支付(Grant)。我们用财政转移支付的自然对数值来衡量财政转移支付的规模。鉴于财政转移支付分为一般性转移支付和专项转移支付,对转移支付用途的限制会对基建支出产生不同的影响,我们用三种方式来衡量财政转移支付的规模:其一,用包含一般性转移支付和专项转移支付的总转移支付(Total Grant)的自然对数值来度量;其二,单独用一般性转移支付(Block Grant)的自然对数值来衡量;其三,单独用专项转移支付(Conditional Grant)的自然对数值。这样做的原因在于,一般性转移支付不限定用途,可以由地方政府自由支配。而专项转移支付则限定了用途,并且常常要求县级政府给予一定比例的配套。专项转移支付固然可以成为县级政府财力的重要补充,但配套资金的要求也可能会减少地方可自由支配的财力。两种转移支付对地方政府的影响不同,专项转移支付限定了支出领域,这个领域由中央和地方共同出资,相当于降低了特定类型公共品的价格。所以,专项转移支付会对地方政府同时产生收入效应和替代效应。一般性转移支付由地方自主使用,只会对地方政府产生收入效应。因此,我们用这三种方式来度量财政转移支付。

3.控制变量。控制变量分为经济变量和人口变量两组,经济变量包含GDP和人均GDP(Per Capita),人口变量包含人口数量(Population)、人口密度(Population Density)和城市化水平(Urbanization)。GDP测量了一个地方的经济活动总量,经济活动会影响政府的基本建设支出,因此我们将GDP作为控制变量。人均GDP衡量了经济发展水平,不同经济发展水平会影响政府基本建设支出。人口数量会影响基础设施的供给,人口密度会影响基础设施的供给成本,两者会影响政府基建支出,我们也包含这两个作为控制变量。人口的聚居程度也会影响基本建设支出,城市化水平代表了聚居程度,我们用城镇从业人员比重来表示城市化水平,这种度量方式有别于常见的用城市人口比重占总人口比重来度量城市化。原因在于城镇从业人员比重不仅代表了人口聚居,也代表了经济活动集聚,后者更能影响政府基建支出。用城市人口比重会遗漏大量进城务工人员,不仅低估人口聚居程度,还会低估经济活动集聚程度。各个变量的描述性统计如表1所示。

表1 变量描述性统计

四、估计结果

(一)总转移支付(TotalGrant)对地方基本建设支出的影响

我们用总转移支付——一般性转移支付和专项转移支付之和与一般预算收入的比值衡量转移支付的相对规模,同时用基建支出与一般预算收入的比值来衡量基建支出的相对规模,总财政转移支付对地方基建支出影响的估计结果如表2所示。在第(1)列,仅控制了时间虚拟变量和上期基建支出,总转移支付对基建支出的影响高度显著,转移支付增加1%,可以导致地方基建支出占比增加0.19%。添加其他控制变量后,估计结果仍然高度显著,系数大小变化不大。由于总转移支付受特定地区特征的影响,而这些特征无法一一作为控制变量进入估计方程,为了解决这些遗漏变量与转移支付相关造成估计偏误问题,我们用FE-OLS估计,结果显示在第(3)列,估计的系数略有增加,达到0.238,同样高度显著。FE-OLS估计仅能够解决个体跨时不变异质项造成的遗漏变量偏误,由于回归模型中包含了被解释变量的滞后项ln InfraSpen dit-1,滞后项和误差项vit相关,这又会造成FE-OLS估计结果有偏且不一致,我们用System-GMM估计解决这个问题。System-GMM估计要求满足两个条件:残差项必须序列无关且工具变量有效性的矩条件必须被满足。前者意味着残差项的一阶差分存在显著的一阶相关和不显著的二阶相关。我们的一阶序列相关检验拒绝了不存在一阶序列相关的原假设,但是没有拒绝不存在二阶序列相关的原假设。Hansen检验的P值为0.126,没有拒绝原假设,说明工具变量有效性的矩条件得到满足。运用System-GMM估计总转移支付对地方基建支出的弹性为0.304,统计上仍然显著。总之,我们用三种方法的估计结果是一致的,都发现了财政转移支付对地方基建投资占比存在显著的正向影响。

(二)一般性转移支付和专项转移支付对地方基本建设支出的影响

一般性转移支付和专项转移支付对地方财政的影响不同,前者不限定用途,仅具有收入效应,后者限定用途,类似一种价格补贴,同时具有收入效应和替代效应,因此我们分别估计两者对地方基建支出的影响,如表3所示。仅控制地方基建支出滞后一期,第(1)、(2)两列显示:一般性转移支付和专项转移支付都对地方基建支出产生了显著影响,加入其他控制变量后,第(3)、(4)两列的估计结果仍然显著,系数大小略有变化。同样地,为了解决这些遗漏变量造成估计偏误问题,FE-OLS估计结果显示在第(5)和第(6)列,系数变大,并且依旧显著。解决滞后被解释变量造成的估计偏误问题的System-GMM估计结果显示在第(7)、(8)两列,一般性转移支付仍然对地方基建支出产生了显著影响,但是专项转移支付的影响不显著。一般性转移支付估计的系数为0.032,意为一般性转移支付增加1%,地方基本建设支出比重增加0.032%。在运用System-GMM估计的情况下,将专项转移支付作为解释变量时,得到了显著为正的估计结果,矩条件的Hansen检验和一阶序列相关检验及二阶序列相关检验均得到了满足。将一般性转移支付作为解释变量时,误差项一阶序列相关检验满足,但是二阶序列相关检验的P值为0.011,拒绝了不存在二阶序列相关的原假设,Hansen检验的P值为0.090,拒绝了原假设,这对结果的适用性造成了一定限制。从表3可以看出,一般性转移支付对地方基建投资的影响要大于专项转移支付,这一结果在各种估计方法下均如此。其中的原因可能在于,一方面,专项转移支付严格限定了用途,其中的教育、医疗、社会保障等福利性支出占了较大比重,这就导致专项转移支付虽然带来收入效应,但其对基建投资的影响较弱;另一方面,由于专项转移支付要求地方给予一定比例的配套资金,这些配套资金来自自有收入和一般性转移支付,这会给地方财政造成较大压力,因此地方政府更有动机将一般性转移支付用于基建投资,从而增加自己的税基。总之,无论是一般性转移支付还是专项转移支付都给地方政府带来了收入效应,都对基建投资比重的增加产生了显著的正向影响。

表2 总转移支付对地方基建支出的影响

表3 一般性转移支付和专项转移支付对地方基建投资的影响

五、结论与政策含义

地方基建投资热这一痼疾由来已久,不仅牺牲了民生,更引发地方债务危机,极大威胁宏观经济稳定。如果说次贷危机让各国对金融风险警惕,那么欧债危机则更警示我们戒备政府财政风险。金融风险尚可通过加强宏观审慎监管来控制,政府财政风险则需要通过大的制度变革来解决。本文的研究发现,旨在实现民生财政目标的财政转移支付促进了地方政府的基建投资。这一发现说明,解决财力与事权相匹配并不必然促进基本公共服务供给,在现有官员激励机制不变的制度约束下,财政转移支付的增加只会加剧地方基建投资热,反而会引发地方财政风险。

造成这一结果的制度根源有两点:一方面,分税制确定的差异化的税收分享安排是地方基建投资热的一个重要制度根源。分税制确定的中央和地方政府间的税收分享安排在各个税种间存在差异,这会导致地方政府会重点发展能够带来更多税收收入的产业。通过增加基建投资不仅直接可以增加地方独享的营业税收入,而且间接提升城市土地价值,增加土地出让金收入和其他地方独享的土地相关税种收入。另一方面,分税制使财力向中央高度集中导致财政转移支付规模过于庞大,并且转移支付结构不合理是地方基建投资热的另一个制度根源。对于财力匮乏地区,专项转移支付占地方本级财政收入的比重更高,专项转移支付一般要求地方比例不等的配套,极易成为财力匮乏地方的沉重财政负担。在财政负担压力下,地方政府需要采取各种方式增加财政收入,基建投资成为重要手段。由于一般性转移支付并不限定用途,将其运用于基建投资就成为自然的选择。

根据本文的制度寻根分析和实证发现,解决地方政府基建投资热,实现民生财政目标,避免地方债务危机,当前政策需要从以下两方面调整:一方面,分税制确定的各税种的中央和地方分享比例需要改变。具体而言,提高增值税地方分享比例,改营业税独享为央地共享,以降低地方基建投资所获得的税收收益,以此遏制地方的基建投资冲动。提高增值税分享比例会增加地方财政收入,改营业税独享为央地共享会降低地方财政收入,由于现在增值税的税收份额大于营业税,如果两者分享比例一致则总体会增加地方财政收入,且会缓和因两个主税种分享比例差异而导致的地方政府基建投资热问题。当前增值税中央和地方间的分享比例为3∶1,地方分享比例较小。当前“营改增”改革中,原营业税纳税人改征增值税的增值税归地方财政所有,这只是一种过渡性的政策,且营业税改征增值税改革的减税效应会减少地方财政收入。因此,增加增值税的地方分享比例,同时使营业税的央地分享比例与增值税一致,这样既可以弥补因“营改增”导致的地方财政收入减少,又可避免地方政府通过基建投资的方式来增加自己分享比例更大的营业税税基。另一方面,调整财政转移支付的结构。提高用于基本公共服务的专项转移支付规模和比例,减少一般性转移支付的比例,以此来削弱转移支付的收入效应,进而实现民生财政。专项转移支付的根本目标在于贯彻中央政府的民生财政目标,这一目标与地方政府的财政收入目标和经济增长目标相悖。当前专项转移支付存在诸多问题,如项目设置交叉重复、资金投入零星分散、项目计划与地方实际需要脱节,这些问题造成转移支付效率不高和资金损失。这些专项转移支付操作中的问题通过归并、整合专项转移支付就可以解决。专项转移支付实践中的问题,并不意味着要全部否定专项转移支付,转向一般性转移支付。如果因为专项转移支付实践中的问题而减少专项转移支付比重,增加一般性转移支付比重,地方政府对于民生投入并无足够动力,最终不仅无法保证民生投入,还会造成地方基建投资热,引发地方债务危机。

[1] 贾晓俊、岳希明(2012).我国均衡性转移支付资金分配机制研究.经济研究,5.

[2] 陶 然、苏福兵、陆 曦、朱昱铭(2010).经济增长能够带来晋升吗?——对晋升锦标竞赛理论的逻辑挑战与省级实证重估.管理世界,12.

[3] 陶 然、杨大利(2008).财政收入需要与地方政府在中国转轨和增长中的作用.公共行政评论,5.

[4] 尹 恒、朱 虹(2011).县级财政生产性支出偏向研究.中国社会科学,1.

[5] S.Bucovetsky(2005).Public Input Competition.Journal of Public Economics,9.

[6] R.P.Inman(2008).The Flypaper Effect.NBER working paper 14579.

[7] Hongbin Li&Li-An Zhou(2005).Political Turnover and Economic Performance:The Incentive Role of Personnel Control in China.Journal of Public Economics,9.

[8] T.Persson&G.Tabellini(2000).Political Economics:Explaining Economic Policy.Cambridge:MIT Press.

■责任编辑:叶娟丽

The Effect of Fiscal Grant on Mania of Infrastructure Spending——Based on Vertical Tax Competition Theory

Song Xiaoning(Lecturer,Sun Yat-sen University)
Ge Rui(Assistant Professor,Hong Kong Polytechnic University)

Local government spend fiscal grant on infrastructure for bigger tax base according to vertical tax competition theory.Based on the sample of more than 2000 counties(cities),we found fiscal grant caused a significant increase in the proportion of infrastructure investment.Block grant play more important role than conditional grant.The findings suggest that increasing the proportion of special fiscal grant and sharing business tax between central and local government.

infrastructure spending;fiscal grant;vertical tax competition;county level government

宋小宁,中山大学管理学院讲师,经济学博士;广东广州510275。葛 锐(通讯作者),香港理工大学工商管理学院助理教授。Email:rui.ge@polyu.edu.hk。

国家自然科学基金项目(71202091);教育部博士点基金(20130171120039);中央高校基本科研业务费专项资金(1409009);国家社会科学基金青年项目(14CGL039)