公共卫生经费绩效评价—以四川省贫困白内障患者复明项目为例

周莲姿，张 媚，魏铤贻

（成都中医药大学管理学院，四川 成都 611137）

● 卫生经济 ●

公共卫生经费绩效评价—以四川省贫困白内障患者复明项目为例

周莲姿，张 媚，魏铤贻

（成都中医药大学管理学院，四川 成都 611137）

[目的] 以四川省贫困白内障患者复明项目为例，探讨公共卫生经费绩效评价。[方法] 采用文献分析法、现场调查法、数据分析法，从经费管理、经费使用和实施效果三个方面评价四川省贫困白内障患者复明项目经费绩效。[结果] 项目管理制度存在缺漏；项目经费财务管理存在问题。[结论] 应加强公共卫生项目经费绩效管理、确保公共卫生项目有效实施。

公共卫生；项目经费；绩效评价；财务管理

据国家卫计委披露，医改5年来中央政府和各级政府总共投入经费达到3万亿元[1]。如此庞大的资金规模，有必要进一步规范资金管理、提高资金使用效益。作为卫生系统经济绩效管理的重要内容之一，公共卫生经费绩效评价是依照预定评价目标、评价标准和评价程序，运用科学评价方法，按照评价内容对经费管理使用情况进行定期或不定期的考核与评价[2]。从医药卫生体制改革趋势看，越来越多的工作领域都在探索绩效管理机制。通过量化评估揭示出公共卫生项目经费绩效现状，并指出改进经费绩效的方向和行动，既有利于提升公共卫生项目服务质量和群众满意度，也有利于加强公共卫生项目经费控制、节约经费支出、改善经费绩效。

1 公共卫生经费绩效评价

1.1 概念

公共卫生经费绩效评价属于卫生系统经济性绩效评价范畴，与公共卫生投入绩效评价、公共卫生支出绩效评价是一组近似概念，都是关注卫生系统中投入产出问题。在“政府-公立医疗卫生机构-社会公众”卫生服务模式下[3]，政府通过非经营性国有资产产权制度安排和配置公共卫生经费，努力实现人人享有基本医疗卫生服务健康权益。因此，公共卫生投入绩效、公共卫生支出绩效与公共卫生经费绩效的目标是一致的，是关注公共卫生经费能否有效保障全民基本医疗健康权益。

从公共卫生经费流转途径看，财政部门拨付经费到卫生部门，卫生部门再划拨分配到经费使用部门；从经费流转层级分别是中央、省、市、县级经费[4]；从经费类型划分为经常经费和专项经费[5]；经费运行过程中，根据经济权责形成各类经费管理（分配和使用）主体。区别于其他卫生系统经济性绩效评价，公共卫生经费绩效评价更加侧重从经费管理使用角度评价公共卫生资金运行过程和效果。

1.2 原则

绩效是一多维建构，测量的因素不同，其结果也会不同。目前国际通行 “3E”（Economy，Efficiency，Effectiveness）绩效评体系[6]，并遵循“为绩效而支付”基本原则。公共卫生项目经费评价希望实现目标有二个：①加强控制、节约开支、提高使用效率；②提高服务质量和满意度；并遵循以下指导原则：

1.2.1 科学性原则

遵循“为绩效而支付”基本原则，绩效指标制定过程中参考财务管理制度、项目管理制度等，由财务管理、卫生管理以及公共卫生专业人员组成专家组，对绩效指标内容、权重、评估方式等进行充分论证[7]。

1.2.2 全面性原则

绩效指标设计按照“3E”评价框架，反映项目经费从投入、使用到产出的全过程，指标体系涵盖项目经费管理、项目经费使用以及项目效果，评估对象应包括经费管理部门、经费使用部门和经费使用/受益对象[8]。

1.2.3 可操作性原则

绩效考核评分表作为评估的重要工具，要求内容清晰、释义明确、使用简便。评估方式包括现场查验、问卷调查、电话调查等多种方式[9]。

1.3 维度

公共卫生项目经费绩效评估指标体系维度包括经济性、效率性和有效性，指标体系构成如图1。

图1 公共卫生经费绩效评估指标体系

2 资料来源

2009年，国家按照医改近期重点工作安排，先后启动6项重大公共卫生服务项目[10]。而“百万贫困白内障患者复明工程”属于国家重大公共卫生服务项目。2009年卫生部、中国残疾人联合会发布了《关于实施“百万贫困白内障患者复明工程”项目的通知》[卫医政发〔2009〕58号],指出“2009-2011年要对全国贫困白内障患者筛查，并为100万例患者进行复明手术，手术经费由中央和地方财政共同承担”。

本次调查问卷经过2轮德尔菲专家咨询，确定绩效评价指标和权重；采用典型抽样选择代表四川省1、2、3类经济地区的9个区县及9家医院；且被调查单位项目资金占全省项目资金比例10.06%，详见表1。调查方式包括问卷调查、查阅资料、电话调查等。

表1 贫困白内障患者复明项目手术费用

3 结果

3.1 项目经费管理

项目经费管理指标主要评价项目管理单位（区、县卫生局）和项目执行单位（定点医院）建立经费管理制度、筹集拨付核算经费与监督项目经费情况，确保项目经费管理全过程制度健全、专账管理、监控完善。调查发现了如下问题：一是项目管理制度存在缺漏，包括无专项资金管理制度或制度内容不完善。一些被调查单位甚至认为，项目管理采用上级方案即可，无需制定本级方案。结果项目执行过程中出现目标不具体、任务不落实、经费标准不明确等现象。二是项目经费财务管理存在问题，包括未对专项经费进行专账管理、经费核算不规范、资金拨付不及时情况普遍存在。

3.2 项目经费使用

项目经费使用指标主要评价项目执行单位（定点医院）在项目经费使用过程中是否按照项目文件及项目管理方案的相关规定进行专款专用，是否按照卫生事业财政专项资金管理等相关财务制度进行合规使用。调查发现，项目经费支出的手续不完善、专项资金台账与会计凭证不符合、以复印件做原始凭证、未按照预算项目支出经费等。另外，大部分项目执行单位缺乏财务内部控制意识；财务制度设计侧重考虑了核算管理要求，而未提升到控制管理层面；财务制度内容上没有体现出财务内部控制的目标、要求、程序等；缺乏能够建立和实施财务内控管理的专业人员和其他条件。

3.3 项目经费效果

项目经费效果指标主要评价项目执行单位使用项目经费、开展项目工作的效果，包括工作数量与质量（控制率与满意率）。调查发现，项目手术成功率达99%，电话调查满意率为 93%。由于拨付资金不能及时到位，复明手术主要依靠定点医院或者病人垫付资金；但其中有5家定点医院全部减免了病人费用。

本次调查收集了定点医院复明手术次均费用数据并进行分析发现：（1）采用“按成本核算方式确定手术费用”进行定额补偿方式对次均费用控制显著；（2）公立医院和民营医院次均费用t检验后，可以认为两类医院次均费用差异无统计学意义（P=0.755）；（3）部分手术费用偏高的原因是患者选择了价格相对较高的进口晶体。

4 建议

4.1 健全卫生项目管理制度，科学制定项目管理方案

项目管理制度是公共卫生项目有效实施的制度保障。建议项目管理单位和项目执行单位在加强公共卫生项目经费管理过程中，特别要注重项目管理制度的修订、配套与衔接，注重项目管理制度向日常管理流程转化与细则化；同时，根据上级文件和方案，结合本地区、本单位实际情况，科学制定项目管理制度，落实工作任务和责任主体、明确工作数量和质量、确定经费用途和标准，确保项目执行单位能够在管理制度与预算控制约束下，合理、合规、安全地使用项目经费。

4.2 加强部门联动工作机制，确保顺畅筹集划拨资金

项目经费是公共卫生项目有效实施的资金保障。建议要加强政府多部门联动工作机制，尽可能争取将公共卫生项目纳入政府工作目标；卫生部门要依法对项目经费分配、核拨、使用等环节实施全过程监督，积极协调财政部门尽快分配并拨付资金，缩短项目经费在财政账户上的滞留时间。同时，要及时制定项目工作方案，核定项目任务及配套资金，确保项目经费能够尽早到达项目执行单位、推动项目执行进度。

4.3 探索项目绩效管理机制，推进经费绩效评估工作

绩效管理是卫生事业发展对卫生事业管理提出的必然要求，也是公共卫生项目管理科学化、标准化的发展方向。建议各级项目管理单位和项目执行单位要重视公共卫生项目经费绩效评估工作，建立本地区或本单位绩效评估机制、完善绩效评估体系、实现绩效评估工作常态化。有条件的地区还可以采用第三方评估方式，逐步尝试将绩效评估结果与奖惩机制挂钩等多种绩效管理办法。

4.4 转换卫生财务工作职能，健全财务内部控制制度卫生财务是卫生事业管理中重要的经济管理工作。随着卫生事业管理水平的提高，卫生财务工作价值越来越受重视。建议项目管理单位财务工作要从传统的计划与核算，逐步扩展到管理、监督、控制、预测等职能；将健全项目经费财务内部控制作为今后工作重点，加强经费预算控制、支出控制、货币控制等工作，从事后监控逐步扩展到前监控、事中监控。

4.5 开展财务专业知识培训，提高全员财经纪律意识公共卫生项目经费管理是一项全员参与的系统性工程。建议项目管理单位和项目执行单位要通过开展财务专业知识培训，提高全员财经纪律意识，特别是加强对领导干部经济法律法规教育；督促各单位认真执行新财务会计制度、专项资金管理制度等，对公共卫生项目经费要专款专用；在保证服务数量和质量的前提下，加强核算、降低成本、厉行节俭、杜绝浪费。

[1] 毛群安.五年来医改投入经费达3万亿元左右[DB/OL]. [2014-04-09/2014-09-16].http://finance.people.com.cn/ 2014/0409/c1004-24852932.html.

[2] 刘 岳,张 亮.卫生系统绩效评价研究进展[J].医学与社会,2008,21,(6):22-23.

[3] 张 媚.卫生领域非经营性国有资产配置研究[J].中国卫生经济,2013,(3):11-13.

[4] 贾红英.公共卫生服务专项补助资金的管理研究[J].中国卫生经济,2012,(10),49-51.

[5] 雷丽琴.对公共卫生专项资金管理的几点思考[J].商场现代化,2010,(8).148-149.

[6] 梁万年.卫生事业管理学(第二版)[M].北京:人民卫生出版社,2007.

[7] 王 文.四川省乡镇卫生院绩效影响因素研究[D].成都:四川大学,2007.

[8] 李国红.医院绩效管理的研究[D].上海:复旦大学,2003.

[9] 梁建凤.公立非营利性医院绩效评价指标体系研究[D].杭州:浙江大学,2006.

[10] 李 斌.深刻认识实施基本公共卫生服务项目和重大公共卫生服务项目的重要意义[J].活力,2009,(15):9-10.

（本文编辑：何庆节）

R-05

A

1003-2800（2014）11-0687-03

2014-06-13

周莲姿（1991-），女，四川广安人，在读硕士研究生，主要从事卫生经济学方面的研究。

张 媚（1976-），女，四川成都人，博士，副教授，硕士生导师，主要从事卫生财务管理方面的研究。