什么是有效的城镇化改革路径

李铁

中国的城镇化，一句话来概括，就是解决农民工进城的问题。但具体来分析的话，从中央到地方，从社会到个体，对于城镇化的期待，其侧重点则有所不同。

不同的城镇化期待

中央期待的城镇化，刚刚发布的《国家新型城镇化规划》有明确的表述。其中有两个方面值得我们注意，一是强调以人为本，即，在中国特色的户籍管理体制下，怎么解决农民工进城落户问题。

另一方面涉及城市发展模式的转变，新型城镇化就是实现可持续的城镇化发展。现在两万多个城镇、658个城市，城市规模前所未有的大，每年还有两千多万人口进入城镇。这些城市走一条什么样的发展路径，对于未来的城镇化进程很重要。如果走粗放式的，会导致城镇化成本大幅度增加，也会导致城市吸纳人口能力下降，甚至排斥人口进入。

对农民而言，最关注的是在什么情况下选择什么样的非农就业机会，能否改变他们的生活？仅仅是个就业状态，还是未来改变居住状态？在未来改变居住状态时能不能和城里人享受到同样的医疗、教育等各种公共服务，或者说，可以像城里人一样体面生活，或者说在城里工作获得一定收入以后，回到家乡一样可以体面做农村人？

简单地说，就是没有任何制度性障碍，自己可以选择进城还是回家。进城不是简单进去，进城要和城里人一样生活，回家也是自愿的选择。

市长们关心的城镇化，我觉得到目前为止有几个方面。

第一，前三十年市长的精力更多的是把城市建设当做城市化，更多关心上多少项目，招多少商，引多少资，怎么样改变城市形象。

第二，市长有利益驱动。市长有足够的动机希望解决财政窘迫问题，或者财政增长问题，以此解决政府的运转，再有就是在任期内能不能有政绩工程来满足上升的阶梯。市长也要满足社会稳定和发展的需要，至少不能让老百姓骂，所以要解决基础设施、形象改善等，都需要用钱。

第三，市长可以去改变城市，可以去获得一定的资金，但是他也面临很大难题，对降低城市发展成本和城镇化改革兴趣不大。

首先，对户籍制度改革没有兴趣，因为改户籍意味着很多新的人来，要把政府财政的一部分钱满足新增人口的公共服务需求，同时对户籍居民来说，由于其原本享有的公共服务要被新的成员分享，从而会反对户改；其次，不愿意进行土地制度改革；第三，不愿意矫正发展模式，这边招商引资，那边开发地产。如今让市长们换一种方式，所谓可持续发展方式，钱也拿不到，地也卖不出去，也没有政绩。

未来几大改革难点

如此复杂的利益结构中，未来该如何改革呢？

首先是户籍管理制度改革，这么多年调查中，我们发现，真正的阻力是市民。譬如，北京户籍制度改革落不下去，原因是城里的居民绝大多数都不欢迎农民进来，不愿意和农民同乘地铁，同乘公交汽车，也不希望自己的邻居是农民工，这个阻力特别大。

以高考为例，进城来的农民工子女占有北京的高考指标，意味着自己的孩子增加了竞争，机会变小了，或者上学概率会大幅度降低，这是实实在在的利益。北京市人民代表大会提案和政协委员提案上都可以看到匪夷所思的提案：反对农民进城。现在可以看到一些政策的出台，像低端产业迁出北京等，都有着深刻的社会背景，而这社会背景是代表了一部分人的利益，这部分人基本是城市的户籍居民。

改革户籍管理制度的难点在于已经形成这种福利结构，及其造成的群体性差异。

还有区域性问题，因为我国原来城乡关系是二元关系，现在演化成区域之间的关系。区域之间管理水平不一样，意味着它的公共服务有差别。公共服务有差别，那就会对外来人口很排斥。现在当地农民进城的时候并不想转户，因为转户意味着很多东西丧失，包括土地甚至一些农村集体的福利，还有计划生育等。外来人口进不来，区域之间公共服务差别化，这个利益结构是要调整的。

其次是土地制度改革，这也牵扯到各种利益。最大一块是城市利益，过去可以低价拿地，工业用地价格很低，各种大规模拆迁、强制性拆迁基本都是低价拿地，如果把这条路堵了，地方土地出让金来源没有了，政府财政就有面临崩盘的风险，政府不愿意。

土地改革的另一方面，是农村宅基地确权可不可以流转，可不可以交换？几亿农民进城，如果农村宅基地房屋不能流转，意味着两边占地，可是我们现在是土地稀缺的国家。从宅基地和住房上获得财产性收益假如不能变现，农村土地市场也不能得到发育。

第三，行政管理体制改革。中国城市是一个行政区，是有等级的，上级管理下级。资源随着行政往上走的，虽然分税制到市，省以下的县镇大量的财政上交，包括土地出让的收益也上交。中央计划分配最有价值的土地指标大量被高等级城镇截留，随着城市等级的变化，公共服务水平、资源配置差别很大。

我们要给每个城市平等竞争的机会，国际社会上城市发展是平等资源分配态势，可是中国很多城市没有。我们长期研究小城镇，小城镇很多权力都在上级政府，如果调整管理权限，调整财政收入分配体制，调整土地和各种行政资源分配体制的话，一定会动上级政府利益。一个特大镇财政收入十几亿，他只能留1/10，剩下的9/10要交到上级，所以出现城市等级越高，政府搞得越好，城市环境越漂亮。

第四，投融资体制改革。投融资体制改革可能切断对土地出让金的依赖，断了地方政府的收入来源。很多人包括在城镇化规划中也提出，是不是民资、外资可以进入城市基本设施投资领域？那就和政府原有的、国有的垄断基础设施投资运营体制发生冲突，那么他以什么样的形式去进行交换，以什么样的形式改变他的股权结构？是不是会动了政府利益？这是其一。

其二，城市长期形成的福利体制中，包括基础设施价格的福利，现在全国水价、电价都还有强大的福利成本。要涨价的话，包括地铁、公交价格，涨多少不是看经济承受能力，更重要是看社会承受能力，会不会带来不稳定因素。如果这种福利供给制度不改变，哪个民资、外资进去有能力盈利？

以人为本的发展目标，和可持续发展的基本思路和原则都已经很清楚了，但是最大的问题在于操作路径。因为要面对无数个利益群体，这些利益群体怎么样跟你谈判，会带来什么后果都是不确定的。

户籍制度改革相对容易

从改革的突破口来看，户籍制度改革相对容易。

国际上城市发展有规律，例如香港，外来人口居住七年就可以拿到常驻居住证，美国对移民一段时间有大赦。在可控前提下，我们至少可以做到几点，一是设定条件，至少可以把大部分居民转成城镇户口，这可能会对城镇户籍居民带来损害，但是他们不会因为这个事儿跟你过不去，只不过自己利益损失一点，另一方面也是极大利好的释放。两亿多农民也不是一次放开，至少放一部分，这个利好可能会得到社会认可，至少在公理上、社会道德层面上，这些决定是受拥护的，你给了他们最终选择权。

推广农民工业园区

土地制度改革也不是绝对不能做。

80年代成功经验是乡镇企业，乡镇企业发展靠低成本，包括低劳动力成本、廉价土地和低环境成本。我们现在再想通过征地方式发展工业面临的土地成本是政府不能承受的。

我们现在已经找到一批地方，比如在广东番禺和四川都有村集体办的工业园区，管理非常好，资源配置极其合理。这些工业园区成本很低，不用拆迁，也不用补偿，还可以继续承担工业的低成本。有一些集体通过招标的方式引进人才对工业园区管理，农民自己承担工业园区效率会大幅度提高，也会大幅度降低行政成本，就不会像政府花钱那么浪费。

如果我们推广农民工业园区，把这个权力交给农民，农民直接和企业谈判，政府只是规定不能干什么，包括对环保加以限制的话，那么这种低成本状态至少可以维持十年、二十年。

行政管理体制改革方面，这次国家新型城镇化规划中提出设市，实际也是还权于基层政府的好做法，增加城市平等竞争的机会。当然很难说现在一下子搞自治，可是把一部分地级权力下放到县一级，把县一级权力下放到特大镇这是可以做到的，现在省管县已经做到，那么是不是可以把地市行政层级逐渐取消，回到以前的三级管理，然后把地市合体，把城市和行政区域分开，把整个行政管理层次由五级回归到三级，减少中央到地方管理的层级，这是世界所有国家的一种发展趋势。

行政体制改革可以增加中小城市活力，竞争过程中城市的活力在于它具有平等权力。我们团队去河北白沟镇做调查，白沟曾经是一个黄土泛滥的地方，是一个低成本发育起来的城市，经过二三十年发展，已经有15万人，如果继续这样下去，这15万人会过得很好。但是现在遇到另外一个问题，地方政府想既然现在发展那么快，就提高其行政级别，搞副地级的行政中心，还要把周边几个县市划给它管，那意味着它要增加很大一块行政成本，那这个城市未来就有很大的问题。

所以怎么降低城市发展成本，怎么增加城市的平等发展机会，通过调整城市发展模式，通过经验的推广，也可以通过国际合作的方式，更多让现在的干部足够了解城市发展的路径、治理的路径和规划管理的路径。

这是长期的过程，不能指望所有的改革在一夜之间实现。我们30多年把国外几百年城市化的矛盾积累起来了，需要逐步解决。

（作者系国家发改委城市与小城镇改革发展中心主任，本文是他在2014中国城镇化高层国际论坛的访谈，有删节。）