如何摆脱土地财政

杨英杰

最近房地产市场不景气引发对地方政府债务以及部分房企资金链断裂的担心。土地出让金在地方政府财政收入中比重畸高，而房企高价接盘土地后如果房市低迷则很可能导致资金链断裂，引发系统性金融危机。

综合国土资源部、国家统计局、财政部数据，近十年我国土地出让金收入占地方财政收入的比重普遍超过40%，最严重是2010年，比重达69.4%。最近三年的比重分别为2011年59.3%、2012年43.6%、2013年59.8%。从绝对量来看，2013年全国土地出让收入总金额达4.1万亿元，刷新了2011年土地出让金收入3.15万亿元的历史高位。

无论任何经济增长推动力，科技也好，出口也好，内需也好（包括房地产需求），都不可能一直高歌猛进，周期是必然存在的，只是时间早晚问题。既然如此，如何将地方政府发展动力多渠道化、多路径化以避免对土地财政单一的过度依赖，应是我们亟须思考并加以切实解决的问题。

首先让我们来看看土地财政的演进历史。一般来说，政府的收入应主要是税收，怎么会对卖地收入依赖如此之高？说明政府税收已经不能很好地满足地方政府发展经济和保障民生的需要。这不得不引起我们对当前税制——分税制的反思。

1994年分税制改革把消费税的全部、增值税的75%归为中央财政收入，2002年以来又把所得税改为中央地方共享。分税制改革的直接结果是地方财政收入占全国总财政收入的比重由1993年的78%迅速下降到1994年的44.3%，而与此同时地方财政支出比重一直维持在70%左右，分税制改革就形成了地方财政几乎30%的巨大收支缺口。可见，地方政府依靠自有正式财政收入和上级政府转移支付，难以满足本级政府财政支出。

另外，财权事权的不匹配也是地方政府预算压力进一步增大的主要因素。1994年，分税制在集中收入的同时却没有调整支出责任的划分。地方政府不仅需要承担建设性支出以及重大工程配套资金、非公益性事业单位的各种非公益性支出、行政性支出，而且还要承担由于国有企业乃至一般公共部门改革所带来的各种社会保障支出，以及各种企业亏损补贴和价格补贴等。

由于财权和事权的严重不对称，各级地方政府千方百计依靠预算外收入来扩大财政来源，致使近几年来土地成为其预算外来源的主要渠道。在这样一个财政收入权上收而支出权不断下放的财政体制下，地方政府的财政收支平衡很容易被打破，进而导致“逼官征地”；在缺乏稳定税源的情况下，地方政府也需要一些额外的预算外收入“自由支配”，来作为营造GDP 和满足地方民生的重要支撑。由此，土地出让金便成为各地方政府预算外收入的支柱。

地方政府对土地财政的依赖既和分税制有关，也同中央政府和地方政府财权事权不对等关系重大。还需要指出的是，多年以来唯GDP论英雄的干部考核机制也是造成地方政府无法摆脱土地财政路径的重大诱因。

县一级政府的竞争是中国改革开放后经济总量不断增加的重要推手。推而广之，地市级政府、省一级政府同样如此。为了GDP以及就业，为了应对上级的考核，特别是在我国政治集权、经济分权的政治经济体制下，地方官员存在政治晋升锦标赛竞争，有做大GDP、增加财政收入的强烈激励。

2002年以前，土地出让方式大部分以协议方式出让，部分土地低价或零地价出让以吸引投资，通过扭曲要素成本实现低成本工业化，进而增加GDP。2002年7月实施的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权的规定》和《国土资源部监察部关于严格实行经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让的通知》出台，协议出让土地面积比重、收入比重逐年下降，招拍挂比重上升，地方政府逐渐演变为低价征地高价出让，以获得更多的预算外收入用于经济增长和民生建设。

根据以上分析，地方政府摆脱对土地财政的路径依赖，需要从以下三个方面着力：

第一，加强和完善土地出让收支管理。除严格实施对土地出让金实行收支两条线管理之外，还需对土地出让净收益的支出用途进行管制，确保土地财政对民生建设的法定支出。

第二，进一步完善地方官员政绩考核体制。与政府职能从“经济建设型政府”向“公共服务型政府”转变相适应，可考虑在考核指标体系中加入医保覆盖率、义务教育实现率、就业率、社会保障率、空气良好率、水质良好率、居民幸福感和满意度等社会发展指标，引导政府将发展经济与民生建设更好地结合起来。

第三，进一步完善税制改革。以充分保障中央政府的调控能力和满足地方政府的以维护地方经济社会和谐稳定发展为主要目的的支出能力为税制改革的出发点和落脚点，依照外部性、信息处理的复杂性和激励相容等原则，明晰政府间事权和支出责任，重塑政府间的事权与支出责任架构。

唯此，才能令地方政府摆脱对土地财政的路径依赖。