美国联邦职业教育法案：多元立法主体多重博弈的典型案例

荣艳红+崔爱林+张哲

摘 要 美国宪法将创制和参与立法的权力分配给了多个主体。立法主体的多元性以及立法过程中权力的相互制衡性，使几乎所有的联邦法案都成了多元立法主体多重博弈、相互妥协的结果。美国联邦1963年《职业教育法》的创制过程鲜明体现了以上特征。通过对该案例的分析，可以在体会美国联邦立法制度精神实质的基础上为完善我国立法制度提供借鉴。

关键词 职业教育法；多元立法主体；多重博弈；美国

中图分类号 G719.712 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2014）01-0072-05

收稿日期：2013-11-05

作者简介：荣艳红（1972- ），河南沁阳人，河北大学教育学院副教授，硕士研究生导师，教育学博士，研究方向：英美教育史；崔爱林（1964- ），女，河北宣化人，河北大学教育学院副教授，硕士研究生导师，教育学博士，研究方向：高等教育，学前教育；张哲（1986- ），女，河北保定市人，保定学院教育系教师，研究方向：教育学。

基金项目：全国教育科学“十一五”规划2009年度国家青年基金课题《美国联邦职业技术教育立法研究（1917-2006）》（CA

A090093），主持人：荣艳红。

孟德斯鸠说过：绝对的权力导致绝对的腐败。作为法治国家的代表，美国联邦立法、行政与司法机构三权分立的制度设计较好地体现了权力分担、权力制衡的原则。由于创制和参与立法的权力被分配给了多个主体，因此，立法主体的多元性以及立法过程中权力的相互制衡性，使几乎所有的联邦法案都成了多元立法主体多重博弈、相互妥协的结果。由于“法的功能在于调节、调和、调解各种错杂和冲突的利益，以使各种利益中大部分或者最重要的利益得到满足，而使其他利益最少牺牲”[1]，只有经历过相关多元利益主体多重博弈和相互妥协斗争的立法才能真正体现立法公正，并被其社会成员最大程度地认同、遵守，并为进一步维护法案的权威性奠定良好基础。因此，承认立法主体利益的多元性、合理推动立法过程中的利益博弈是追求立法公正的必由之路。美国联邦1963年《职业教育法》就是这样一部经历多元立法主体多重博弈、相互妥协过程的法案。

一、提议职业教育立法阶段的利益博弈

客观地说，美国联邦1963年《职业教育法》最早的立法建议是由约翰·肯尼迪总统提出的。肯尼迪总统之所以在当选后不久就提出了包括职业教育立法在内的一揽子教育立法建议，主要是基于如下考虑：首先，受其一贯冷战思维的影响。肯尼迪总统一直以来将教育作为自由世界的保障，比如，在总统竞选活动中他就声称：“教育是未来社会发展的关键因素”[2]，因此，他在就职后不久即呼吁教育立法也是自然而然的事情。其次，当时美国国内的困境迫使肯尼迪关注职业教育和其他各类教育的发展。尽管20世纪60年代依然是美国经济发展的黄金时期，但是由于贫富差距的拉大，“富裕美国”之外的另一个“贫困美国”的问题日益凸显，在这种情况下，肯尼迪在国内发起了“新边疆”改革运动，职业教育正是“新边疆”的基石。再次，为兑现总统竞选时对于包括职业教育在内的多种教育利益集团的立法承诺。在肯尼迪总统递交给第87届国会的教育咨文中，除了描述美国普通教育发展的困境之外，还提出了多项教育立法建议[3]。在教育咨文的结尾涉及了职业教育。他说：“职业教育的基本目标是理性和多元地为未来社会的需要服务，目前发生在所有领域的技术变革，都呼唤着国家对先前的职业教育法案重新进行回顾和评估，以最终实现职业教育的现代化。”[4] 借鉴1917年《史密斯——休斯法案》创制之前组建“国家资助职业教育委员会”开展需求调查的方法，肯尼迪动议国家健康、教育和福利部召集各界专家，承担重新审议和评估国家当前职业教育法案的责任[5]。

但是，由于第87届议会是第83届议会以来最为保守的一届议会，大部分握有实权的国会委员会都控制在老资格的南方议员手中，他们对肯尼迪总统关于教育、医疗、民权、国外援助等一系列的新边疆改革建议大多持否定态度，因此，在众议院第一次会议期间，肯尼迪的主要教育立法提案均被推翻。但是，肯尼迪关于组建职业教育调查小组、开展国内职业教育需求调查的提议并没有受到影响，主要由职业教育领域专家组成的总统职业教育咨询小组随即成立，并于1962年11月发布咨询报告。该咨询报告建议大幅增加联邦资助职业教育的额度，即由先前的7968万美元提升到4亿美元，同时取消《史密斯—休斯法案》和《乔治—巴登法案》中所形成的根据职业类别进行资助的方法，改为以年龄段或特殊需要的人群的分类方法进行资助。尽管报告出台后饱受非议，但其却起到了厘清国内职业教育需求的作用，同时其部分建议还为随后职业教育提案的部分内容奠定了基础。

二、职业教育提案起草阶段多元立法主体的利益博弈

1962年深秋，美国健康、教育和福利部教育办公室着手起草职业教育提案。由于肯尼迪一开始就将职业教育与其他各类教育放置于同等重要的位置通盘考虑，因此，以健康、教育和福利部为代表的肯尼迪政府提案起草方与以美国职业协会为代表的职业教育团体之间就有着极为不同的利益诉求，由此导致两份不同的提案出现。

肯尼迪政府起草的这份提案包括了高校学生贷款项目、好转高等教育质量项目、强化初中等教育项目、继续教育扩展项目等24个主要的教育立法项目，而仅仅在第五章A款（Title V-A）中提及了职业教育的立法问题。肯尼迪政府之所以如此起草提案，首先，是为了避免第87届议会中出现的由于递交单个教育提案而引发的多个教育利益集团相互争夺的局面，此外，教育以一揽子综合教育提案的面貌出现，在一定程度上似乎更容易吸引国会委员的注意；其次，考虑到1964年即将到来的总统选举，为了获得更多利益集团的选票，就需要在当前的立法草案中考虑到每一个教育集团的利益。该提案递交众、参两院审议后，其编号分别为HR3000和S580。

肯尼迪政府这种看似聪明的做法反而招致了众多教育利益集团的不满。因为根据以往的立法惯例，任何领域的一揽子立法提案在众议院完全通过的机会几乎为零，加之众议院管理小组一般不会允许一份综合议案完全被挫败，因此，提案的拆分将成为后期不得不做的工作。但是，由于提案中并没有关于哪一种教育应该被优先考虑的条款，因此，恰如一名游说组织成员所评论的：立法起草者太聪明了，但是他们仅仅聪明了一半[6]。综观该提案的内容后，以美国职业协会为代表的诸多职业教育民间团体对该提案表现出了强烈不满。特别是美国职业协会更是倍感失望，因为其对于国内职业教育的资助额度远远低于协会的预期，比如，该条款仅提议1964财政年度为职业教育提供2300万美元新的资助，而总统职业教育咨询小组所建议的额度是在目前可用的联邦职业教育拨款基础上再增加3.5亿美元的拨款，同时，该草案还决定废除《乔治——巴登法案》、更改先前所设定的资助模式，这无疑将对《史密斯——休斯法案》出台以来所形成的稳定的职业教育管理结构造成强烈冲击。因此，为尽快扭转不利局势，美国职业协会果断决定通过自己的律师，在参众两院教育小组委员的帮助下，重新草拟了一个非官方的立法提案。提案完成后，协会邀请众议院首席教育小组主席卡尔·帕金斯（Carl Perkins）将其提交国会审议，该提案的编号为HR4955。

三、众议院审议阶段多元立法主体的利益博弈

提交到国会的职业教育提案还必须经过两道至关重要的审议程序。其一是众参两院专门委员会的审议，其二是众参两院全院的审议。首先来看发生在众议院的利益博弈。进入提案审议阶段后，在重压下，众议院教育和劳工委员会不得已对综合提案进行了拆分工作。拆分后的职业教育由一般常务小组委员会负责。由于一般常务小组委员会的主席卡尔·帕金斯正是HR4955的提交者，这无疑将有助于法案的通过。

从1963年3月25日起，卡尔·帕金斯主持了HR 3000和HR4955共计12天的公众听证会。在听证会上，各方围绕着联邦职业教育的资助方式、资助类别、资助额度、管理监督方式等进行了激烈辩论。比如，对于联邦资助职业教育的方式，来自肯尼迪政府一方的代表支持HR3000，坚持对现存的以职业类别为基础的资助方式进行改革。其中，教育委员弗兰斯·克派尔（Francis Keppel）坚持：“当前职业教育条款中的职业分类已不能充分应对迅速变化的劳动力市场的需求。”众议院共和党议员古德尔（Goodell）也指出：“从各州职业教育的发展来看，创建更具弹性的职业教育分类方法更为有益。”[7] 以上观点得到了美国劳联——产联（AFL-CIO）的支持，他们认为在必要的时候和必要的地方，联邦政府资助特定的职业类别能够较好地推动职业教育的发展，但是目前的经济发展阶段早已经不同以往[8]。以美国职业协会为代表的另一方一开始就对这一提议非常不满，因此在听证会上，当协会主席、明尼苏达大学的米罗·皮特森（Milo Peterson）博士被问及此事时，他直接表示：“如果撤销先前创建的且一直在发挥作用的职业教育资助框架和结构，将面临职业教育的混乱和毁灭。”由于对HR3000的许多条款都非常不满意，当民主党成员弗里林海森（Frelinghuysen）继续追问：“与HR4955提案相比，您更赞成HR3000的哪一部分内容？”皮特森更是直率回答：“没有。”[9] 与美国职业协会的观点相一致，一些专门领域的组织机构，如美国商业部、劳工部以及国家农场主协会、国家商业教育协会等的代表也从各自利益出发，大多赞成保持现有的联邦资助方式。对于职业教育的管理和监督问题，来自政府的代表威尔伯·考赫（Wilbur Cohen）建议增加职业教育管理资金额度并创建职业教育咨询委员会（National Advisory Board），定期对职业教育项目进行周期性的再评估，以免职业教育落后于经济发展，部分众议员、美国职业协会代表均对此建议，表示积极支持；来自各州首席学校官员理事会的代表，尽管其主要的利益并不在职业教育方面，但是为了阻止教育立法中的联邦控制，其代表不仅参加了听证会，而且还在听证会上反对给予联邦教育委员过多的权力。

公众听证会以HR4955力挫HR3000结束后，在接下来的15场同样激烈且令人筋疲力尽的小组委员会内部会议期间，HR4955又被逐条评议并增删。比如，结合公众听证会上的建议以及HR3000的部分条款，为HR4955增加了3%的管理经费、增设职业教育咨询委员会和职业教育理事职位；进一步明确各州匹配资金的规定，同时对于接下来四个财政年度的拨款额度在高于HR3000、低于HR4955的范围内进一步达成了妥协；在资金分配方式上，会议最终还是决定以某一职业类别相关年龄段的人数为基础，而不再考虑各州人均收入的因素……可喜的是，与第87届议会不同，保守的民主党和南部议员如今已经不再主导议会，而第88届议会众议院教育和劳工委员会本身就是赞同教育改革的，加之其他各方面的努力，HR4955最终进入全院审议阶段。在该阶段，尽管共和党和民主党议员曾经为HR4955是否应该增加反种族歧视附加条款而争议不休，但是HR4955仍获得两党大多数支持，最终以377∶21通过了表决。

四、参议院审议阶段多元立法主体的利益博弈

从1963年4月29日至6月27日，与众议院听证程序相似，参议院劳工和公共福利委员会教育小组委员会也开始对S.580进行听证。但是，与众议院立法环境不同的是，综合教育提案在参议院并没有面临被拆分的命运，因为参议院有通过某类一揽子提案的经历。参议院在差不多两个月的时间内共举行了17天的听证会，对综合教育提案的每一个细节都进行了讨论和修改，仅其听证记录就多达7卷4429页。然而，由于参议院的听证会主要针对的是综合教育立法提案，因此，单独就S.580第五章A款职业教育部分来说，最初其在提案中并没有什么特殊的位置。但是，6月19日肯尼迪总统民权咨文中的一段话却出人意料地扭转了职业教育的不利地位。肯尼迪在咨文中提议：“为了进一步扭转处于经济困境或不利地位的白人或黑人的培训、技术以及经济地位，应该推进该方面的立法并修订预算。”[10] 自此，职业教育立法在参议院的不利地位发生了戏剧性转变。其变化突出表现在三大方面：首先，参议院在权衡众议院递交的HR4955拨款额度的基础上，再度提高了年度职业教育拨款总额；其次，新增或增加了原有职业教育的单项资助额度，特别是增加了对居住在贫民窟的青年或拥有较多辍学、失业青年的社区开展职业培训的资助力度；最后，参议院将重新修订过的缩微版的S.580重新冠名为新的HR4955（包括4部分：Part A-D），其中职业教育被置于第一部分（Part A）的位置。

9月25日，参议院劳工和公众福利委员会内部会议决定将新的HR4955 Part A-C部分与其他三个立法提案共同递交参议院全院审议。在参议院审议阶段，他们在某些项目方面达成了一致意见，比如，同意在1964年度及之后的四年内，联邦职业教育资助总额在高于众议院HR4955版本但又低于参议院新的HR4955版本的基础上确定一个新的额度；对高中肄业或毕业生进入区域职业学校的资助比例，在各方协商的基础上，最后选取了30%……但是，由于新的HR4955是综合教育法案，其所要协调的利益差异远比众议院HR4955要大得多，很快地，在工作—学习项目、居住地学校项目以及资金分配模式等问题上，两党议员谁都不愿意再做出让步，直至参议院休会，统一意见还没有达成。肯尼迪总统遇刺后，约翰逊成为美国新总统，为了贯彻“向贫困宣战”的改革精神，11月27日，约翰逊在国会两院的联席会议上发表演讲，他强烈呼吁：“采取有远见的行动，有力地促进一些悬而未决的教育法案的审议通过。”[11] 与此同时，约翰逊还充分发挥自己国会知情人的作用，利用各种渠道强调教育立法的迫切性，亲自接触持有不同意见的民主党议员。在约翰逊的努力下，12月3日，参议院决定对HR4955重新审议。经过艰苦的讨价还价，12月13日，参议院最终以82∶4通过了新的HR4955。12月18日，约翰逊总统签署该法案，1963年《职业教育法》正式颁布。

五、案例立法博弈过程所体现的美国联邦立法制度的特征及其启示

首先，在美国联邦层次的立法过程中，立法博弈是无时无处不在的现象。由于构成美国社会的不同宗教、文化、语言、思想等团体的多元利益诉求是客观存在的，通过一定的程序设计，使利益各不相同的组织或机构均能够参与到立法的过程中，这种制度设计方式使得立法博弈成为美国联邦立法过程中一种不可避免的现象。综观1963年《职业教育法》创制的全过程，不仅可以看到多元利益主体直接创制或参与立法的身影，也可以体会到他们之间利益的博弈和斗争。其次，立法主体的多元性以及立法博弈机制的存在，使美国联邦层次任何法案的创制和出台均不是一件容易的事情。哈佛大学史蒂文·凯尔曼教授曾经说过：“正式的权力分享的人越多，一项决定就越难做出，因为需要有更多方面的同意。”[12] 美国联邦立法本质上就是一个多种力量多重博弈的均衡解，这样的立法机制使得任何一个立法关口，如果不能获得大多数人的支持，想要继续推进立法的进程将是非常困难的。从以上案例也可以看出，在国会两院，以何种方式、何时、由谁递交哪一种提案，在辩论中应该坚持什么或作何让步，均制约着提案的下一步命运，而1963年《职业教育法》正是克服重重困难后才得以出台的。再次，立法主体的多元性以及立法博弈机制是保障美国联邦立法公正性的基础。从一般意义上来讲，人们往往只从立法程序公正和立法结果公正两个角度来理解法律公正问题[13]，很多时候却忽略了立法公正所立足的基础，即多元政治架构对于立法公正的保障作用。在这方面，美国国家制度的设计者们很早就注意到了这一点。比如，参与《联邦宪法》和《人权法案》制定的美国宪法之父詹姆斯·麦迪逊就认为：“一个教派可能变为邦联某一部分的政治派别，但是散布在邦联四面八方的各种教派，必然会保护全国议会不受来自那里的任何威胁。”[14] 也就是说，一种社会制度只有允许不同政治派别、利益集团的存在，才能有效预防个别派别或利益集团所导致的公共利益的丧失。与此同时，美国联邦宪法第一修正案又进一步赋予了民众或民众团体在最高权力机关表达诉求、争取自身利益最大化行为的合法性[15]。多种政治派别或多元民众团体合法参与政治过程，有效降低了权力集中和滥用的风险，而无所不在的利益博弈机制的存在，也为多种政治派别和多元民众团体争取自身利益诉求提供了有效载体，两相结合，美国联邦层次立法的公正性就有了坚实的基础。

改革开放前的中国社会是高度集权的一元化社会，来自最高权力机关的指令构成了全民行动的纲领，在社会缺乏多元利益和多元主体的背景下，根本谈不上立法过程中博弈机制的出现。经过30多年改革开放的洗礼，伴随着社会多元利益和多元主体的逐渐形成。近些年来，全国人民代表大会非常重视吸收各民族、各阶层、各党派、各方面的代表，同时在立法程序的设置上，也非常注意为社会各界表达意见和建议广设渠道。但是，我国全国人大立法的多元主体参与和立法博弈机制还很不完善。因此，要继续推动中国多元社会的创建和发展，以更为宽容的心态面对不同文化、不同宗教、不同思想、不同职业群体的出现。此外，还应加大宣传并鼓励民众参与立法，在继续完善立法听证制度的基础上，还应该借助各种渠道，大力宣传民众参与立法对于保障民众利益的意义，逐步培养民众参与立法的习惯，以促进形成良好的立法博弈机制。

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On the Federal Vocational Education Act in the USA： A Typical Case of Multiple Gaming of Plural Legislative Subjects

RONG Yan-hong1， CUI Ai-lin2， ZHANG Zhe3

（1.College of Education， Hebei University， Baoding， Hebei 071002； 2. Baoding College， Baoding Hebei 071000， China）

Abstract The Constitution gives power of legislative initiative and legislative participation to plural legislative subjects in the USA. Due to the diversity of legislative subjects and balance of powers， nearly all of the Federal Vocational Education Acts are produced by multiple gaming and mutual concession of plural subjects. The Vocational Education Act of 1963 clearly reflected the above characteristics. Through analysis on the case， it can not only catch the spirit of the Federal legislation in the USA， but also give advices to the improvement of vocational education legislation in China.

Key words Vocational Education Act； plural legislative subjects； multiple gaming； USA