按日计罚制度

按日计罚制度

Penalty for each day

本期话题

按日计罚是指排污企业无法按期实现环境监管部门限期整改的要求，逾期将被处以每天1万元以上、10万元以下且上不封顶的处罚管理手段。

——网络综合消息

本期讨论

出台具体执法规范，落实“按日计罚”制度

2014年4月24 日，第十二届全国人大常委会第八次会议审议并表决通过了环境保护法修订案，新法将于2015年1月1日起施行。这部被称为“史上最严的环保法”包含诸多亮点，新增的“按日计罚”制度便是其中之一。

所谓“按日计罚”，是指对持续性的环境违法行为进行按日、连续的罚款，也就意味着，对于超标超总量排放、非法偷排、以逃避监管检查等违法排放污染物的行为，企业事业单位和其他生产经营者实施违法行为的时间越久，需要缴纳的罚款就越多，并且罚款数额上不封顶。这将对改变排污单位因违法成本较低而怠于治污的现状，倒逼违法排污单位迅速纠正污染行为发挥重要作用。

众所周知，“法律的生命在于实施。”新《环境保护法》第59条关于“按日计罚”制度的规定较为原则与笼统，不利于环保执法人员实际操作和执行。因此，尽快出台具体的执法规范，对于落实“按日计罚”制度，确保该项制度正常有效的开展具有重大意义。

结合重庆等地积累的实际执法经验，有关“按日计罚”具体执法规范的制定应特别注意以下几个方面：

首先，应当对“违法排放污染物”的行为进行明确和清晰的界定。这是实施“按日计罚”制度的基础和前提。可以采取对“违法排放污染物”行为进行列举的方式来界定。

其次，应当对“拒不改正”进行清楚的界定。这点与上一点共同构成了对“按日计罚”制度适用范围的界定，因而都十分重要。

最后，应当规定并细化具体的实施和执行程序，便于各级环保执法部门、机构和人员的实际操作。这是制定具体执法规范的题中应有之义。

环保部曾于2014年5月透露，相关部门已经在着手研究制定“按日计罚”等新措施的执法规范。相信在不久的将来，“按日计罚”的执法手段定能成为斩断违法排污的利剑，真正服务于建设“美丽中国”的公众期待。

—张钰羚 北京大学法学院2014级环境与资源保护法学博士研究生

新剑出鞘，亮锋重击——评新环保法“按日计罚”制度

在2015年1月1日即将实施的新《环境保护法》里，新增加了按日计罚制度。新法第五十九条规定，对于拒不改正的污染者，可由行政机关“按照原处罚数额按日连续处罚”，吸引了众多目光。

按日计罚制度其实并不新鲜。在中国之前，海洋法系的英国、美国、加拿大、新加坡、我国香港地区等地均有相关的法例；而在中国大陆，重庆、深圳等地也有相关的试点实践。其中最为成功的是重庆市的运作模式。据报道，重庆市按日计罚制度实施后，环境违法案件的数量和拒不改正案件的数量双双大幅下降，主动改正率高达90%以上。

与深圳市按日计罚的每日罚金定额为一万元不同的是，重庆市规定数额为“按本条例规定的罚款额度按日累加处罚”。虽然重庆市按日计罚的范围仅限于违法排污，而深圳市的范围包括违法排污、违反环评制度和三同时制度，但重庆市的制度效果明显优于深圳市。

按日计罚制度目的在于加重处罚。在环境守法成本数十、上百倍地远高于违法成本的大环境下，社会经济发展只会一味图利而过分盲目。并不是所有的违法行为都能被发现并处罚，即使可以，环保行政机构原本能开出的罚单金额，相比于违法所获暴利本也有限；甚至有大型企业每年预算中包含了违法罚金项——这说明企业觉得违法后果不足惧。

“乱世用重典”，守护绿色的隐形大手出拳力度须足。按日计罚制度担负着增重违法成本的任务，畏畏缩缩地为其加上定额的限制，只会违反立法目的而行。当前敢于放手，加重处罚才能纠偏违法成本过低的制度缺陷。新《环境保护法》吸取了多个制度试点地的经验，当前的制度设计摒弃了死板的定额，而是与原处罚金额挂钩。按照第五十九条第二款，如此得以将各类损失、违法成本和所得等因素纳入考量，能够较好地满足个案公平的需求。按日计罚罚金和原处罚金额的良好互动也可以形成较大的震慑力量，在预防的层面上减少环境违法行为的发生。

此外，第五十九条第三款允许地方性法规因地制宜，按日计罚的范围可以在第一款规定的违法排污外适当增加。虽然范围较小，但灵活的制度设计在一定程度上能够鼓励如重庆市一般的自行试点，可谓有张有弛。

制度设计虽好，然而仍有“三个衔接”的问题值得注意。

一是按日计罚与其他行政处罚措施的衔接。责令限制生产、停产整治、停业乃至关闭等措施不能因为按日计罚的出台而被荒废使用。按日计罚不可被视为摇钱树，只有当断立断，多刀齐下，才能真正地加重处罚力度。

二是按日计罚决定的作出与执行的衔接。新法中去掉了旧法第四十条关于环保行政处罚强制执行主体的规定。但2010年环保部实行的《环境行政处罚办法》第六十一条已有旧法类似规定。虽然效力层级发生了变化，但该项规定在内容本质上并无变化，仍由法院负责环保行政处罚的强制执行。也即，法院将负责按日计罚的强制执行。

三是按日计罚罚金的去向。大幅度提升的金钱处罚不仅是为了增加违法成本和震慑力，也应当尽量为了日后对环境的修复创造条件。污染容易修复难，原处罚和按日计罚的款项都应当专款专用，投入环境修复甚至是日后可能需要的生态补偿中去。然而目前缺乏具体配套的规定，这可能会导致罚金流入其他用途而污染者留下的烂摊子无人、无力收拾。

至于学界关于按日计罚性质的讨论，不论是执行罚说、行政处罚说、抑或混合说，都是为按日计罚制度证成，是为其背书的不同路径。硬要决一高下，未免意义有限，在此不再赘述。

总而言之，新法关于按日计罚的制度设计充分对比考虑了国内外的立法案例和社会效果。现有制度科学灵活，但在实行过程中仍有一些问题值得注意。期待这把“新剑”在全国范围内能够一展雄风，保护我们共同的家园。

—傅哲明 北京大学法学院 环境与资源保护法学专业2014级法学硕士

按日计罚新规引发环境行政罚体系重心迁移与价值调适

在我国的环境保护实践中，超标超总量排污、偷排污水、排放有毒物质、夜间违规建设噪声扰民等违法排放污染物的现象较为普遍。这类环境违法行为，具有一个共同特性——持续性。它表现为企业的同一环境违法行为持续多日，甚至长达数月或数年。对这类具有持续型的违法行为，环保执法人员面临两难：如果只认定为一个违法行为予以处罚，有违过罚相当的原则；如果认定为多个违法行为予以处罚，又缺乏法律依据。为解决这一问题，新《环境保护法》规定了按日计罚制度，对于违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。这一规定的实施将会引发我国环境行政罚体系的重心迁移与价值调适。

按照新《环境保护法》第五十九条的规定，并结合我国现行的环境保护的具体的法律规定，在车船污染、大气污染、水污染、放射性污染、固体废物污染、海洋环境污染、陆源污染物污染、畜禽规模养殖污染与环境噪声污染诸多领域，均存在着符合持续性排污特征的行为，具体而言是排放有毒有害物质、超标超总量排污、排放有毒有害物质、未取得排污许可证排污、逃避监管排污等，对符合上述条件的排污行为将被处以按日计罚，相比之前的专门规定数额或者数额区间的处罚力度，我国现行环境保护法体系中行政罚的重心必将向上述行为类型转移，接踵而来的就是海洋、大气、水等领域环境保护法规的修改与实施细则的制定。

与此同时，按日计罚作为一种较为新颖的行政处罚模式，是在日益严酷的环境形势下产生的，党和政府高度重视并且在环境保护的具体实践工作中给予了强烈的行政干预，把持这一有力工具的环境保护行政主管部门在法律上结束了过去执法疲软的现状后，如何将其运用好？事实上，按日计罚的根本目的不是罚款，而是督促企业违法行为，优化环境保护执法秩序。以这一价值取向为中心出发，环境保护行政执法人员也应该更加审慎地判定与适用按日计罚，对于应当适用者，不手软，不遗漏，更不能从应罚不能罚矫枉过正到不应罚依旧罚。

—吴凯 北京大学法学院 环境与资源保护法学专业2014级法学博士

“按日计罚”制度的横向比较

2014年4月25 日，新环保法全文内容公布。2014新环保法全文内容共七章 ，涉及监督管理、保护和改善环境、防治污染和其他公害等内容。其中最引人注目的亮点之一就是“按日计罚”制度的确立。

从理论渊源上看，“按日计罚”是以没收企业违法收益为目的、简化的罚款计算方式，适用于持续性的环境违法行为。对比我国“按日计罚”的刚刚入法，美国、德国等西方国家的法律中对于持续性违法行为早已有了这种处罚方式，在我国台湾地区也采用了这种处罚方式。

（一）中国

● 台湾地区

我国台湾地区几乎所有环境立法，包括《水污染防治法》、《空气污染防治法》、《噪音管制法》、《海洋污染防治法》、《废弃物清理法》等都规定了连续处罚。

台湾地区的“按日计罚”规定了具体期限，先进行警告并责令在限定天数内改正，当再次进行检查时若发现违法行为仍持续，将自责令改正之日起按天数进行处罚。台湾地区“违反水污染防治法按日连续处罚执行准则”的主要内容包括：限期改正、报请检验、起算日、暂停处罚、停止处罚、检验期限等。

● 香港地区

我国香港地区的《水污染管制条例》、《空气污染管制条例》等法律都规定了环境违法的连续处罚。如香港《水污染管制条例》第十一条规定，任何人未经许可向香港水域及内陆水域排放污水，即构成违法。如此项违法属持续违法，则可就法庭已获得证明并在此违法行为持续的期间，另处每天罚款1万港元；向公用污水渠和公用排水渠排污的，每天罚款4万港元。《空气污染管制条例》第20A条规定，环境许可证的持有人违反许可规定的行为构成犯罪的，首次定罪时可处以罚款100,000港元，其后再被定罪的则应处以罚款200,000港元及监禁6个月。如果该项罪行是属于持续性的，则可就该罪行的持续期间，另处每天罚款20000港元。同时，在该条例的第12条和第13条也分别针对违法排放有害或厌恶性物质以及在使用处所未采用进行指明工序需要的牌照等持续性违法行为规定了按日连续处罚。

在我国“按日计罚”的初步实践中，重庆市走在了全国的前头。2007年修订的《重庆市环境保护条例》在全国首创性地提出了按日累加处罚的理念，第111条第二款规定：“违法排污拒不改正的，环境保护行政主管部门可按本条例规定的罚款额度按日累加处罚”。

（二）美国

美国法律规定，从违法行为发生之日起，按照持续时间进行处罚。美国联邦的主要环境法规，如《清洁水法》、《清洁空气法》、《有毒物质控制法》中都有对环境违法行为按次、按日计算罚款的规定。

美国的“按日计罚”不具体规定期限，原因在于行政部门执法权限较小，行政处罚和行政强制主要依靠司法机关的权威和当事人的自觉，不限制按日处罚的期限，可以增强法律的威慑力，提高执法效率。

（三）德国等欧洲国家

德国、法国等大陆法系国家在《刑法》中规定了日罚金，即按日计算的罚金。如《德国刑法典》第四十条明确规定：一是罚金按天计算，每天1-2万德国马克，法律另有规定的除外；二是每天罚金数额由法院决定，法院在决定时应考虑违法者的个人情况、经济条件等，如违法者的收入。

大陆法系国家大多具体规定“按日计罚”期限。原因在于行政部门执法权限较大，需要防止其过于依赖罚款而怠于采取强制执行手段纠正违法行为。

（四）加拿大

加拿大《水法》第三十条第一款规定，对每个违法行为处5000加元以下罚款；第二款针对持续性违法行为规定：某个违法行为如果被实施或者被持续达1天以上者，则每一天的行为均被视为一个单独的违法行为。因此，对持续性环境违法行为，实际上可以每天处5000加元以下罚款。

（五）印度

印度《水污染防治法》（1974年）第41条规定，对于拒绝在污染紧急情况下停止或限制排污，或者拒绝提供污染设施建设信息等环境违法行为，在给予3个月以下短期拘留以及1万比索以下罚款的处罚后，仍然不能制止的，从违法行为确定之日起，每天另处5000比索罚款。《大气污染防治法》第37条规定，在超标排污或者在大气污染控制区域建设禁止建设的项目，在给予短期拘留以及1万比索以下罚款后，仍然不能制止的，从违法行为确定之日起，每天另处5千比索罚款。

新环保法将于2015年1月1日开始实施，“按日计罚”入法能否真正起到威慑作用还有待实践的检验。横向比较各地“按日计罚”制度，并且借鉴重庆的实践经验，我们希望新环保法的实施能够真正落到实处，让违法排污者望而生畏，让国民重新拥有碧水蓝天。

—奚望 北京大学法学院 环境与资源保护法学专业 2014级法学硕士

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