国外促进生物质能开发利用的立法政策及对我国的启示

文/张百灵 图/沈海滨

国外促进生物质能开发利用的立法政策及对我国的启示

Legislative policy and inspirations of foreign development and utilization of biomass energy

文/张百灵 图/沈海滨

生物质能是蕴藏在生物质内的能量。生物质是地球上分布最广泛的物质之一，包括所有动物、植物、微生物及其排放、代谢的物质。因此，生物质能来源非常广泛，包括薪柴、牲畜粪便、制糖作物、城市垃圾和污水、水生植物等。与传统能源相比，生物质能具有分布广、种类多、价格低、可再生、二氧化碳排放量低等优势，它是唯一可运输并储存的可再生能源。目前，生物燃气、生物液体燃料等生物质能源在德国、巴西、美国等国家已实现规模化生产和应用，生物质能已经成为仅次于煤炭、石油和天然气的世界第四大能源。

一、国外促进生物质能开发利用的立法政策

美国、欧盟、日本、巴西等国家和地区较早注重开发利用生物质能，并通过加强立法、采取优惠政策和激励措施促进生物质能的开发利用。

（一）美国

美国是世界上生物质能产业最发达的国家，生物质能在美国成为超过水能的第一可再生能源。美国生物质能利用包括乙醇、生物柴油、生物电能以及工业过程利用等。

近年来，美国制定了多部法律促进生物质能的开发利用。2000年，美国制定了生物质能研究与开发计划、成立了生物质研发技术顾问委员会，并通过了《生物质研发方案》，鼓励生物质能的技术发展和商业化进程。2002年10月，生物质研发技术顾问委员会又制定了《美国生物质能和生物产品远景规划》，设定了到2020年的研发路线和远景目标。为了具体落实生物质能研究与开发计划，美国2003年1月出台了《生物质技术路线图》，此后，生物质能开发利用计划正式实施。

为了促进生物质能源的开发利用，美国采取了加强宣传、加大资金投入等多种措施。《2002年农业法案》针对原料生产者规定了多种激励措施，促进生物提炼厂的发展，同时，该法案还针对农民、地方当局和民间社会，开展生物燃料开发利用的宣传教育。《2007年能源独立与安全法案》则为生物质能的开发提供资金支持，该法案授权在2008—2015财年期间，每年拨款5亿美元用于高级生物燃料的生产。2009年的《美国清洁能源与安全法案》也加大投资力度，资助乙醇燃料、混合燃料等生物质能源的研究开发。此外，美国政府还通过提供补贴和政府采购的方式促进生物质能的发展。例如，1992年美国的《能源政策法》规定了为可再生能源发电企业提供补助的优惠政策。而在政府采购方面，美国法律也要求政府必须采购绿色、清洁产品。

（二）德国

德国煤炭资源较为丰富，但是石油、天然气资源匮乏。因此，德国非常重视对可再生能源的开发利用。目前，德国是欧盟最大的生物柴油生产国，并通过法制化促进生物质能源的开发利用。

2000年2月25 日，德国议会通过了《可再生能源法》，这是世界上第一部可再生能源开发利用法律，主要适用于水力、风力、太阳能、地热以及生物质能发电等领域。2001年，联邦政府又通过了《生物质能条例》，鼓励生产和消费生物柴油，为生物质能的利用创造法制条件。此外，德国还通过免除配额、免税（如免征纯生物燃料或与矿物燃料混用的矿物油消费税）等政策性立法来鼓励生物柴油的生成，到2004年，德国消费的柴油达110万吨，成为全球使用生物柴油最多的国家。

此外，德国还制定了《再生能源使用资助指令》、《农业领域生物动力燃料资助计划》、《复兴信贷银行降低二氧化碳排放资助计划》、《农业投资促进计划》等政策法规促进生物质能的开发利用。在加强立法的同时，德国还成立了专门的管理机构——联邦再生能源部，专门负责可再生能源开发利用的管理、促进和协调等工作。当然，德国可再生能源的发展离不开德国的市场化运作，通过企业带动和政府扶持，德国的可再生能源得到迅速发展。

2009年4月29 日，德国政府审议通过了联邦农业部、环境部共同提交的《德国国家生物质能行动计划》，明确了德国到2020年生物质能开发利用的总体战略目标及行动领域。此《计划》是贯彻落实德国《能源与气候保护一揽子计划》（2007）的重要步骤，也是履行2005年欧盟委员会在《欧洲生物质能行动计划》中提出的“各成员国编制各自国别行动计划”要求，对于缓解德国能源压力、促进农村地区经济发展具有重要的意义。

（三）日本

日本国土狭窄，能源匮乏，因此，日本近年来把“节约能源”和“开发利用新能源”作为未来能源发展的基本方针，大力发展节能和新能源开发利用技术。日本的生物质资源主要是农作物秸秆、畜禽粪便和食品垃圾。例如，2003年，东京都江户区部分企业开始回收商场和饭店的食物垃圾，用发酵后生成的沼气发电。

日本在生物质能开发利用方面已经形成了完整的法律体系，既包括环境保护和循环经济的基本法律，例如，《环境基本法》（1993）和《建立循环型社会基本法》（2000），又包括各单行法，例如，《废弃物处理法》（1970）、《新能源开发法》（1974）、《再生资源利用促进法》（1991，2001年修订）、《容器和包装物的分类收集与循环法》（1995）、《食品废弃物再利用法》（2001）、《家用电器回收法》（2001）。这些法律用税收优惠、财政补贴等多种手段促进能源节约和太阳能、风力、地热、潮汐发电、沼气等新能源的开发。

（四）巴西

巴西优越的自然条件成就了其发达的农业，其甘蔗产量居世界首位，成为生物质能的重要来源。从20世纪70年代起，巴西便利用甘蔗生产燃料乙醇以替代石油，目前，巴西成为开发利用生物质能最好的国家之一。

生物质能在巴西的开发利用离不开政府的大力扶持。早在1931年，巴西政府就通过立法强制推广乙醇汽油，是世界上最早立法支持生物能源的国家。第一次石油危机之后，巴西政府于1975年启动了“国家乙醇燃料计划”，通过增加政府投资、鼓励研发乙醇利用技术，为大规模发展蔗糖和乙醇产业创造了条件。我国科技部2012年5月发布的《生物质能源科技发展“十二五”重点专项规划》指出，巴西生物液体燃料产量已达到1750万吨/年，燃料乙醇己替代50%的汽油，是世界上唯一在全国范围内不供应纯汽油的国家。此外，巴西还以法令形式推出“清洁发展机制”等项目，为巴西生物质能的快速发展提供支持。

二、国外促进生物质能开发利用的经验总结

为了促进生物质能的开发利用，各国结合自身实际采取了积极务实的鼓励政策和措施，主要有重视研发、配额制度、固定电价、减免税费、财政补贴等。

（一）重视研发，加大科研投入

生物质能的开发利用需要先进的技术作保障，因此，发达国家纷纷加大科研投入，促进可再生能源的研究和开发。美国对生物质能的科研支持具有支持力度大、支持领域宽、资金来源广等特征，其不但加大政府投入，还通过私有化管理模式吸引社会资金加入，加快研究开发周期。虽然生物质能开发起步较晚，但2007年，美国政府对生物质能的补贴已经处于中等水平。英国政府近年来也加大资金资助，支持生物质能的研发。根据英国法律的规定，对于从事新产品或创新技术开发与研究的企业或机构，政府将其费用总额70%的资助。英国环境食品和农村事务部也投资90万英镑用于“生物能源作物研发项目”，研究能源作物的基因改良和农村环境保护。

（二）采取税收优惠措施

税收优惠也是各国促进生物质能发展的重要鼓励政策，各国采取的税收优惠政策主要包括：实施投资抵免、减免增值税、减免企业所得税和个人所得税等。例如，美国规定了技术开发抵税和生产抵税两种抵免企业所得税的措施。2003年，美国将抵税优惠额度提高到每千瓦时1.8美分，享受税收优惠的可再生能源范围也从原来的两种扩大到风能、生物质能、地热、太阳能、小型水利灌溉发电工程等。美国2005年通过的《国家能源政策法》还规定，美国未来10年内将向全美能源企业提供146亿美元的减税额度。英国也通过对小企业实行研发税减免政策鼓励新兴中小企业参与生物质能源的研究与开发。

（三）提供财政补贴

由于生物质能的产业市场尚未成熟，开发利用生物质能需要大量资金和先进技术，这往往加重企业负担，不利于生物质能的发展，因此，各国政府纷纷加大资金支持力度，为企业提供各种补贴。从国外实践来看，各国的财政补贴政策主要有三种：一是对研究开发和建设投资企业提供补贴；二是提供产出补贴；三是提供销售补贴，也即对消费者进行补贴。各种补贴政策为企业发展注入了新的活力和动力。

（四）推行政府绿色采购

从全球情况来看，世界各国政府采购在GDP中所占比例很大，因此，政府采购节能、绿色产品成为各国推行环境保护政策的重要方式之一。目前，各国通过鼓励政府采购生物质能产品，促进生物质能产业的发展。例如，英国规定，如果可再生能源发电企业的配额有剩余，电力监管局可以收购剩余部分。在美国，联邦政府有关法律也要求政府必须购买国产高能效产品和“绿色”产品。

（五）实行配额制度

随着电力市场化改革逐步深入发展，欧洲等国家和地区广泛实施配额制度以促进可再生能源的发展。配额制度主要以“绿色电力证书”和“绿色电力证书交易制度”来实现。绿色电力证书是可再生能源发电企业获得的政府颁发的销售绿色电力的证明，该证书可以进入市场交易。如果电力生产商或电力供应商自己的可再生能源发电量达不到政府的配额要求，其便可以通过购买“绿色电力证书”的方式来实现，而可再生能源发电企业通过出卖“绿色电力证书”，可以获得额外的收益。通过这样一种行政管理和市场交易相结合的方式，可以激发企业发展清洁电力的动力，促进可再生能源发电的发展。目前，瑞典和丹麦都在推行可再生能源配额制度。

三、对我国生物质能开发利用的启示

（一）解决能源危机与维护生态安全的双重目标

生物质能对于解决能源危机具有重要贡献，但开发不当也会造成环境问题。秸秆、树叶、树枝等用于还田作为土壤补给的物质被强行生产生物质能源产品会导致耕地土壤有机物含量减少，盲目、大量种植生物质能作物往往会占用基本农田，破坏当地生物多样性和影响生态系统平衡。因此，生物质能的开发利用应该坚持解决能源危机与维护生态安全的双重目标，适度开发，在开发过程中注意维护土壤地力和生物多样性。

（二）不与农业争地、不与人争粮的基本原则

发展能源农业要处理好能源与粮食的关系，妥善解决油料作物与农产品争地的问题，尽量使用陈化粮、木质纤维素、甜高粱等非食用性农产品，充分利用盐碱地、荒山、滩涂等种植油原料植物，避免给粮食安全带来危害。

（三）坚持政府扶持和市场化相结合的发展路径

生物质能开发利用初始投资大，但收益甚微，很多企业不愿意参与，需要政府在政策调控、技术支持、资金激励等方面的积极干预和扶持。但政府积极干预并非包办一切，生物质能的持续发展需要在政府引导、规范的基础上，逐渐走向市场化道路，运用市场机制、扩宽投资渠道、建立公平合理的市场交易平台。

（四）优化生物质能开发利用的产业化政策

国外立法和实践表明，通过技术开发、市场开拓及推广应用等方面的有利支持，促进生物质能开发利用的产业化是发展生物质能的重要途径。我国生物质能产业化的发展，需要增强政府的支持力度，根据我国国情选择合适的原料和技术路线，建立原料的专业化规模化收集、运输组织，推动关键设备的国产化，增强先进技术的研发和科技人才的培育。

（五）构建系统持续的激励政策和制度

由于配套法规不健全、立法更新速度慢、配套产业发展不完善等因素的存在，我国很多激励政策随项目而定，缺乏稳定性、连贯性和系统性。需要尽快制定可再生能源财政贴息和税收优惠办法，对关于电价补贴的规定进行修订，以及健全配套产业发展政策，完善产品认证和市场准入制度，健全固定电价制度和政府绿色采购制度。

作者单位：山东师范大学法学院