以生态文明为旗帜探索实施环境保护对外合作新战略

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以生态文明为旗帜探索实施环境保护对外合作新战略

Based on ecological civiliztion, to explore the implentation of a new strategy of foreign cooperation of environmental protection

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中国共产党第十八次全国代表大会把科学发展观确立为我党必须长期坚持的指导思想，明确了中国特色社会主义事业的总体布局，特别是将生态文明作为社会主义事业总体布局的重要部分，描绘了全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化的宏伟蓝图，也对高举生态文明建设旗帜，探索实施环境保护对外合作新战略提出了新的要求。

一、探索实施环保对外合作新战略是贯彻落实十八大精神的必然要求

党的十八大是提出与环保对外合作有关内容最具有突破性、最集中、最具体的一次党的代表大会，对探索实施环保对外合作新战略提出了必然要求，主要有：

一是首次提出了应对全球环境问题的原则。十八大提出“坚持共同但有区别的责任原则、公平原则、各自能力原则”应对全球气候变化为代表的环境问题，是第一次在党的代表大会报告中出现环保对外合作原则。虽然“共同但有区别的责任原则”为大家所熟知，以1972年斯德哥尔摩《人类环境宣言》为标志萌芽，以1982年蒙特哥湾《联合国海洋法公约》为标志得到普遍认同，以1992年纽约《气候变化框架公约》为标志得以全面确立，但也是首次出现在党代会报告中。如果说十七大将环保与政治、经济、文化、安全同列，提出“环保上相互帮助、协力推进、共同呵护人类赖以生存的地球家园”，标志着环境利益与政治利益、经济利益、安全利益同列为国家核心利益的话，那么十八大“三原则”的提出，则是将环境利益作为国家核心利益之一进一步强化。

二是第一次提出“发挥负责任大国作用”。继十七大提出“发挥建设性作用”后，首次在党的代表大会上提出“以更加积极姿态参与国际事务，发挥负责任大国作用”，以“推动国际秩序和国际体系朝着公正合理的方向发展”，负责任大国体现了处理国际事务的国家意志。“国际秩序”公正合理发展是十四大以来一直提的，但“国际体系”的公正合理发展也是十八大首次提出，可以清楚地看到，推动国际体系的建立与发展，是负责任大国重要的工作领域。按照保罗•肯尼迪在《大国的兴衰》中的逻辑，承认自己的目标是一个大国，就必须要承担大国所面临的责任和代价，需要在思想和精神层面上做好准备，十八大报告在一定程度上很好地阐明了这一问题。

三是对外政策提出了一系列新举措。对于多边，指出“积极参与多边事务，支持联合国、二十国集团、上海合作组织、金砖国家等发挥积极作用”，首次将多边合作扩展为联合国以外的二十国集团、上海合作组织、金砖国家等领域；对周边，提出“努力使自身发展更好惠及周边国家”；与发达国家“推动建立长期稳定健康发展的新型大国关系”；“支持扩大发展中国家在国际事务中的代表性和发言权”等，为环保对外合作提供了重要的工作方向。

二、探索实施环保对外合作新战略是探索中国环保新路的应有之义

环保对外合作是我国环境保护工作的有机组成部分。我国的环保事业因世界的环境发展进程而开始，随世界的环境发展进展而发展，因对可持续发展的认识而升华。从1972年的斯德哥尔摩人类环境会议开始，我国的环保工作因国际环境进程的外力推动而起，从一开始就融入了国内和国际两个因素，二者相互依存、相互促进，共同发展。尤其在1992年里约环境发展大会、2002年世界可持续发展首脑会议和今年6月的联合国可持续发展大会之后，以应对全球和区域环境问题以及可持续发展为核心的国际环境合作的战略地位得到了迅速提升，与国内环境保护工作的关系也越来越密切，成为我国环保事业的重要组成部分。

生态文明的提出，更加凸显环保对外合作的重要性。我党充分吸纳中华传统文化智慧并反思工业文明与现有发展模式的不足，提出生态文明的理念，是积极推进人类文明进程的重大贡献，是对可持续发展的拓展和创新。十八大将生态文明作为“五位一体”社会主义事业总体布局的重要部分，使生态文明建设与全球环境发展进程的联系空前密切。加强环保对外合作，引进并吸收先进理念、治理技术、管理模式和有益经验，为生态文明建设服务；对外积极宣传我国在建设生态文明、建设美丽中国、促进可持续发展方面取得的巨大成就，为探索环保新路服务，也是时代赋予环保对外合作的重要使命。

三、中国面临的发展现实及趋势，必须探索实施环保对外合作新战略

我国2011年人均GDP达5445美元（按购买力计算，2010年我国人均GDP达7601美元），按世界银行的分类标准（分为低收入、低端中等收入、高端中等收入、高收入四档），中国已于2010年进入高端中等收入（人均GDP超3795美元）国家，按十八大翻一番的目标，至2020年人均GDP将接近或超过高收入国家（人均GDP超12275美元）标准，未来的5-10年是中国从中等收入国家向高收入国家迈进的重要时期。一旦进入高收入国家，将彻底从接受官方援助的名单中“毕业”，同时提供官方援助的责任也越来越重，将从接受和提供官方援助到主要提供官方援助转变。

从主要发展中国家接受官方援助情况看（见图1，数据来源：经济合作与发展组织网站，简称经合组织网站，英文缩写OECD网站），中国下降趋势明显，2008年以来，更是快速下降，2010年接受援助的绝对数值是6.46亿美元，到达历史最低，在金砖国家（巴西、俄罗斯、印度和中国统称为金砖国家）中也是最低（其中，俄罗斯没有接受官方援助）。另一方面，1995年以后，主要的发达国家把环境领域作为重要的官方援助领域（见图2，数据来源：OECD网站），2006年以后，环境领域的援助增长较快，8个主要国家环境领域的援助规模从2006年的10亿美元快速增长为2010年的30亿美元。

图1 中国、印度、巴西、南非接受官方援助变化

图2 主要国家环境领域对外援助情况

分析发展现状与趋势可以看到，总体上，未来我国接受官方援助减少的总趋势不可逆转，将从接受和提供官方援助到主要提供官方援助转变。以韩国为例，其于1989年首次人均GDP超5000美元，也早于1987年就从接受官方援助的国家变为纯粹提供官方援助的国家。局部看，主要发达国家在环境领域援助的绝对数量和增长率仍然维持在较高水平，这也是我国环境对外合作引资工作取得重要成绩的原因之一。这说明，一方面，环保对外合作在引资引智方面仍然可有所作为；另一方面，更重要的是，环保对外合作进一步发展面临重要挑战。可以预见，未来5-10年是催生我国对外援助机构的重要时期，也是环境保护对外合作进一步发展的重要战略机遇期。

四、国际历史经验为探索实施环保对外合作新战略提供有益借鉴

西方主要国家美国、加拿大、日本、澳大利亚、德国、法国、英国、意大利于上世纪70年代先后达到人均GDP超过5000美元（见表1，数据来源：OECD网站）。最早的美国于1971年人均GDP超过5000美元，最晚的英国和意大利于1978年人均GDP超过5000美元，8国并于80年代中期以前达到人均10000美元。分析经合组织国家（发达国家）的官方援助（见表2、图3、表3，数据来源：OECD网站），具有如下特征：

表1 主要国家GDP超5千及1万美元年份及相应的官方援助金额

图3 经合组织及其主要国家外援变化

表3 经合组织及其主要国家官方援助双边执行百分比

1. 人均GDP5000美元至10000美元，是其官方援助增长最快的时期之一，总体增长超过一倍，增速比较均匀，除个别国家外，一般均增长超过一倍；

2. 70年代以后，美、日、德、法均位列官方援助金额的前四位；

3. 主要国家的官方援助，有多边（联合国机构）和双边两个渠道，其中双边是其主要渠道，比例一般在65%以上；

4. 主要国家均设有不同的官方援助机构，除各自的政府机构如海外发展署外，以德国技术合作公司（一家德国政府所有的推动国际合作的服务性企业，简称GIZ）和日本国际协力机构（半官方企业，JICA）较为典型。

西方主要发达国家的官方援助特点，尤其是实施方式及优先领域为我国下一步的环保对外合作提供了重要启示。与传统减贫为重点的官方援助不同的是，在经济全球化，绿色、循环、低碳发展成为潮流，气候变化进入国际政治议程中心之后，环境与发展领域成为国际合作的重点及热点领域，使我国建立独特的环境外援机制成为可能。

五、我国政府新的动向揭示了探索实施环保对外合作新战略的紧迫性

时任国务院总理温家宝在2012年6月里约峰会上提出向联合国环境规划署信托基金（UNEP）提供3年共600万美元的援助资金，这是中国第一次向多边机构提供环境专项资金；金砖五国已着手建立发展银行；外交部于2012年10月新成立了国际经济司，研究国际经济的有关政策，这标志着我国经济外交上升到一个新的层面；温家宝总理在2012年上海合作组织成员国会议上表示，研究设立面向本地区的经济技术合作基金，推进本组织开发银行组建工作，成立“中国-上海合作组织环境保护合作中心”。2012年以来，一系列密集的与环保对外合作相关的举措值得我们高度重视。

总之，探索实施环保对外合作新战略，是贯彻落实十八大精神的需要，是探索环境保护新路的应有之义，是把握我国发展实际和趋势，在新的环境发展进程中体现生态文明理念、展示负责任大国的内在要求。

六、对探索实施环保对外合作新战略的思考和建议

结合上述分析，我国未来对外合作工作应在充分学习借鉴国际经验的基础上，努力探索适合我国国情的环保对外合作新战略，逐渐形成中国特色的环保合作新的模式和做法，扩大中国影响，发出中国声音。主要建议如下：

（一）战略特征

环保对外合作新战略的主要特征应具有以下几点：

在战略定位上，将环保对外合作作为环境保护新路不可或缺的重要组成部分，作为统筹国内科学发展与国际可持续发展两个大局、提升国际话语权的重要平台，作为维护国家核心利益、维护国家发展环境、展示负责任大国的重要窗口，作为绿色发展、循环发展、低碳发展、赢得当前和未来国际竞争优势、开放的重要领域。

在理念和目标导向上，以生态文明为旗帜，进一步树立建设性负责任大国的形象。

在指导方针上，以“共同但有区别的责任原则、公平原则、各自能力原则”等“三原则”为指导，继续推动环保部领导提出的对外合作“三大调整”，即：由过去在全球环境事务中侧重强调“有区别责任”原则，向既坚持“有区别责任”，又重视“共同的责任和义务”的转变；由过去被动应对全球和区域环境压力向积极参与转变，以推动国际环境规则和全球环境治理体系向更加公平、公正的方向努力；由单纯的环境保护的受援国，向继续接受援助但同时又提倡“相互帮助，协力推进”，为发展中国家提供力所能及的援助转变。

在总体思路上，从引资为主向引进与提供并举转变，从主要的资金合作为主向资金与知识合作并重转变，从参与、接受、适应、利用已有国际环境治理体制机制到维护、建设、发展、发挥独特作用转变。

在主要任务上，积极应对全球环境问题，强化国际环境公约履约；继续加强同其他国家、国际组织的环境合作，引进并吸收先进理念、治理技术、管理模式和有益经验；积极参与可持续发展全球治理，把继续发挥在全球可持续发展领域建设性作用与解决好国内生态环保问题有效衔接起来；积极宣传我国在建设生态文明、建设美丽中国、促进可持续发展方面取得的巨大成就；推动国际环境治理体系的建设与改革，根据“共同但有区别的责任原则、公平原则、各自能力原则”，建立我国环境外援的体制机制。

（二）具体举措

充分把握我国从中等收入国家向高收入国家迈进的重要战略机遇期，从多边、双边、周边三个维度，发展中国家、发达国家两个层面，引进与输出两个渠道，拓展创新工作领域，强化国际履约，创新履约机制，寻找有效途径“走出去”，加强知识合作和政策研究，推动设立环境外援专项基金或新的合作平台等环保外援体制机制建设，主要措施有：

1. 深化国际公约履约工作，积极宣传履约相关成果。切实履行我国在环境国际公约的相关承诺是体现我国负责任大国的重要方面，履约工作的顺利实施对树立我国大国形象至关重要。应继续深化履约工作，积极宣传履约成果，不断提升我国国际影响力和话语权；其次，随着履约工作的深入开展，面临的挑战日益增大，必须积极探索从单一的外资履约向内外资联合履约转变，建设内外资联合履约的体制机制，确保履约工作的可持续性。此外，应推动国际环境公约履约与国内其他相关工作的深度融合，将履行消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书同优化产业结构、优化经济增长相结合，开展生物多样性保护同生态文明建设相结合，削减持久性有机污染物同解决危害群众健康突出问题相结合，增强国际履约工作和国内环保工作的协同性，同时服务国内和国际两个大局。

2. 加强全球环境政策研究，研究与相关高校或科研机构联合建立全球环境政策研究体制的可行性，推动与国际机构和双边机构建立信息交换机制，关注2015年后发展指标的变化，提升我国在国际合作及规则制定中的话语权。

3. 继续加强国际合作，着力引进先进理念、治理技术、管理模式和有益经验的任务，建立健全相应的体制机制。

4. 积极加强环境咨询服务，支持国内环保企业“走出去”。

5. 推动环境外援专项资金机制的建立，加强现有外援资金执行实施管理。

6. 密切跟踪国家外援政策变化，根据外援变化，研究与联合国环境署等多边、双边机构进行深度战略合作。

7. 继续加强人才培养，努力打造有国际视野、环境管理和语言能力较强的高素质环境对外合作人才队伍。

作者单位：1. 环境保护部环境保护对外合作中心；2. 北京师范大学环境学院、环境保护部环境保护对外合作中心