北极争议与中国权益

郭 真 陈万平

北极争议与中国权益

郭 真 陈万平

2013年5月15日,北极理事会在瑞典召开的第八次部长级会议上,批准中国等五个国家成为该组织的正式观察员国,标志着中国将以“合法身份”在北极事务中拥有更大发言权,并扮演重要角色。

一、北极争端

由于地理位置和历史原因,对北极的争夺主要在加拿大、美国、丹麦、挪威和俄罗斯等北极周边国家之间展开,争议集中于专属经济区划界、大陆架特别是外大陆架划界以及航道的法律地位和通行制度问题。

1.海域划界的争端

北极周边国家的专属经济区向北冰洋方向延伸,这为它们获得北极地区丰富的资源提供了得天独厚的条件。但各国彼此相连,谁都希望在北极地区拥有更广阔的海域,从而拥有更多的资源,这导致它们在如何分割相邻海域的问题上各执一词,互不相让。北极地区200海里内专属经济区和大陆架划界争端主要包括：俄罗斯与美国在白令海的划界争端；美国与加拿大在波弗特海海域的划界争端；加拿大与丹麦在北冰洋地区的海域划界；冰岛和丹麦所属的法罗群岛之间的边界争端；挪威的斯瓦尔巴德与丹麦的格陵兰之间的边界争端等。除了传统的200海里海洋划界争端以外,北极地区海洋权益争端的另一焦点是200 海里以外大陆架问题。北冰洋沿岸国纷纷向大陆架界限委员会(以下简称“委员会”)提交或明确表示将提交关于其200 海里之外大陆架的划界案,形成沿海国的国家管辖海域与属于“人类共同继承财产”的国际海底区域(《联合国海洋法公约》称之为“区域”)之间的“划界”。而且北冰洋沿岸国之间对面向北极点的200 海里外大陆架的权属也各持己见,相持不下。

2.航道之争

北极航道包括：从俄罗斯西端的巴伦支海,沿西伯利亚岸边,向东到太平洋的楚科奇海,直至东北亚的东北航道；东起北大西洋戴维斯海峡和巴芬湾,向西穿过加拿大北极群岛水域,经美国西面阿拉斯加北岸的波弗特海,穿过白令海峡与太平洋相接的西北航道；从白令海峡出发,不走俄罗斯或北美沿岸,直接穿过北冰洋中心区域到达格陵兰海或挪威海的北极点航道。俄罗斯和加拿大两国都声称包括航道在内的北极水域属于其内水范围,外国船只通过须获得他们的准许；而重视海上通行权的美国不承认两国对北极水域的主权,主张东北航道和西北航道均为用于国际航行的海峡,适用《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)规定的 “过境通行制度”。迄今,国际社会对东北航道和西北航道的法律地位仍存在争议,美国与俄、加的争持激烈,未来发展尚有不确定性。

尽管北极各国之间争议不断,但另一方面,它们眼下正试图通过双边协议的方式解决彼此间的北极争端,将非北极国家排斥在外,企图独享北极经济和战略资源。早在2008 年5月,美国与加拿大、俄罗斯、丹麦、挪威五国会议通过了《伊卢利萨特宣言》,声明“认为没有必要再建立一个新的广泛性的国际法律制度来管理北冰洋”,以海洋法为主体的法律框架“为五国和其他使用北冰洋的国家提供了有效管理的坚实基础”。五国表示,各方之间的北极领土纷争和大陆架主权权力交叠问题将在这些法律框架下得到有序解决。

调整海洋法的根本原则是陆地统治海洋,陆地领土的情况构成决定一国所享有的海洋权利的起点,中国不拥有北极地区的陆地领土,不能像北极沿岸国那样拥有广泛的权益,但中国作为国际社会的一员,在北极享有国际社会权益,且在理论上与北极沿海国权益并不发生冲突。就中国在北极享有的合法权益来说,《公约》是基本的依据,因为《公约》是当代国际社会关系海洋权益和海洋秩序的基本文件,它确立了人类利用海洋和管理海洋的基本法律框架,标志着新的海洋国际秩序的建立,被誉为“海洋宪章”。1996年5月15日,中国的全国人大常委会批准了《公约》,同年7月,《公约》对中国生效。作为公约的签署国和批准国,中国在北极地区的相关权益理所当然可以引用《公约》来界定。

二、中国在北极拥有的海洋权益

依据《公约》,中国在北极的合法海洋权益包括以下三个方面：

1.航运利益——通行权

按照《公约》的规定,领海、特定内水 、特定的国际海峡以及群岛水域,主要适用无害通过制度；过境通行制度在用于国际航行的海峡范围内适用；群岛海道通过制度仅适用于群岛水域；航行自由制度适用于毗连区、专属经济区及公海。在不同的区域实行不同的通过制度,是为了调和沿海国主权和管辖权与外国船舶、飞机航行飞越自由之间的矛盾,是沿海国合法权益与国际航行需要进行平衡的结果。从理论上讲,在北极沿岸国家依据《公约》所划定的各个区域内,中国享有《公约》规定的,与各个区域相对应的通行权利。

北极航道对于中国国际贸易的商业价值十分明显。如果北极航道开通,将使中国现有东、西向两条主干远洋航线上增加两条更为便捷的到达欧洲和北美洲的航线,大大减少海上运输成本,降低途经马六甲海峡、巴拿马运河、索马里海域和苏伊士运河等安全高危险区或政治高敏感区所带来的风险。保障北极地区航道的通畅符合中国的利益需求。然而,如果东北航道和西北航道如俄、加两国所主张的那样,是处于内水水域的普通内海海峡,则包括中国在内的所有外国船只的通行权会完全受制于当地国,因为内水属于一国主权管辖的范围,一般不受国际法的制约,其通行制度也是内水水域所在国自行决定,国家可规定内水不对一切外国船舶或飞机开放,也可规定外国船舶或飞机通过内水时的管理制度和要求,或者随时决定终止这种开放。由此可以看出,东北航道和西北航道所处水域的法律地位,决定着相关航道的通行制度；也影响着像中国这样的非北极沿岸国,在多大程度上实现他们在北极地区的航行利益。

2.资源利益——利用权、分享权、捕捞权、勘探与开发权

《公约》规定,沿海国应促进专属经济区内生物资源的最适度利用；沿海国在没有能力捕捞全部可捕量的情形下,应通过协定或其他安排,准许其他国家捕捞可捕量的剩余部分。也就是说,北极水域沿岸国在没有能力捕捞全部可捕量的情形下,应通过协定或其他安排,并根据公约规定,准许其他国家捕捞可捕量的剩余部分。

外大陆架矿产资源收益的分享权。《公约》规定,沿海国对200海里以外的大陆架上的非生物资源的开发,自在某一矿址进行第一个五年生产以后,每年应按一定比例应向国际海底管理局缴付费用或实物。管理局应根据公平分享的标准将其分配给本公约各缔约国,同时考虑到发展中国家的利益和需要,特别是其中最不发达的国家和内陆国的利益和需要。随着外大陆架划界的广泛开展以及深海开采技术的发展,我们有理由期待外大陆架资源的开发成为现实。中国作为《公约》的缔约国以及发展中国家的身份,理所当然有权分享北极沿海国对外大陆架上的非生物资源的开发而向国际海底管理局缴付的费用或实物。

公海渔业资源的捕捞权。各国在公海拥有捕鱼的自由。北极冰川的融化将使北极地区出现新的捕鱼区。如果国际社会能制定出北极公海捕鱼的合理的规章制度, 中国也可以派出远洋捕鱼船队进行捕捞。此外,在北冰洋的附属海域白令海,中国与白令海的两个沿海国——俄罗斯、美国,以及日本、韩国、波兰共同签署了《中白令海峡鳕鱼资源养护与管理公约》,通过与其他国家的合作建立了一个对公海渔业养护、管理和最优化利用资源的制度,为公海渔业的管理提供了一个先例。这个公约的签署明确了中国在高纬度北极海域的公海进行渔业捕捞与管理的权利,也是中国通过多边协定主张北极海洋法权利的有益尝试。

国际海底矿产资源的勘探与开发权。《公约》确立了进行“区域”勘探和开发活动的平行开发制度,即其开发一方面由代表全人类利益的国际海底管理局通过其企业部直接进行,另一方面由各缔约国及其公私企业通过与国际海底管理局签订勘探和(或)开发合同的方式进行。根据《公约》,因为没有证据表明任何一个国家的大陆架延伸至北极,所以北极点及附近地区不属于任何国家,北极点周边为冰所覆盖的北冰洋属于国际海域,由国际海底管理局监督管理。有专家表示,如果沿海国在北冰洋的外大陆架权属主张能够得到支持,则北冰洋国际海底区域将缩小到现在的1/9,即从288万平方公里缩小到34万平方公里。即便面积再小,根据《公约》的有关规定,中国可以在北极的国际海底区域主张和行使区域内矿产资源的勘探与开发权。中国已经具备行使这种权利的能力。

当然对中国来说,上面提到的资源利益与权利大多还只是一种可期待的利益。首先,北极沿岸国家的专属经济区、大陆架、特别是外大陆架的划界尚未完成,北极地区有关海洋区域法律地位的不确定性会影响到中国在北极地区相关资源利益的实现。在北极部分区域主权之争没有结果之前,各国也不得开发不属于任何国家所有的北极资源。其次,北极地区独特而严酷的自然环境在今后相当长的一段时间内仍是资源勘探和开发的巨大障碍；严重结冰的海况及存在大量浮冰的航道对资源的安全运输也是一个不小的挑战,而这些困难仅凭现在的技术还无法解决。

3.科考利益——科学研究考察权

极地以其独特的科学资源和地理环境成为众多科学研究的不可多得的平台,被称之为全球最大的科学研究的“天然实验室”。北极环境变化事关全人类未来的生存和发展,也关系到中国的国家安全。因此,中国作为一个近北极国家,必须重视北极环境变化及其对全人类共同利益和中国国家安全的影响,并采取适当的对策。我国于1996年正式加入国际北极科学委员会,成为其第15个成员国。从1999年我国第一次对北极进行科学考察开始,至2012年9月,我国已完成对北极的第五次科学考察。2004年,中国在北极斯匹茨卑尔根群岛上建立了中国第一个北极科学考察站——黄河站,从此开始了定点的北极长期连续观测研究。经过多年的努力,我国已经掌握了大量翔实、科学的北极数据资料,这将有助于深入分析北极环境变化对全球各领域及本国的影响,尽早制定北极环境变化下国家安全的综合对策,并提升在北极事务上的话语权。

此外,签订于1920年的《斯瓦尔巴德条约》在承认挪威对该群岛享有充分和完全主权的同时,允许各缔约国的公民可以自由进入,在遵守挪威法律的情况下自由地从事正当的生产和经营活动,包括工业、采矿、捕鱼、狩猎和其他海洋与商业活动。中国作为该条约的缔约国,理应享有该条约所规定的一切权利。

（郭真：海军工程大学理学院人文社科系副主任，教授，法学博士；陈万平：海军工程大学理学院人文社科系讲师，武汉大学中国边界与海洋研究院国际法专业博士生）

责任编辑：黄 杰