预算修法长跑

在政府由全能型政府向服务型政府转型的过程中，政府权力得到有效约束无疑最为重要。以法律而论，被称为“经济宪法”的预算法就是这样一部约束政府“钱袋子”的重要法律。但也正因此，中国的预算法修法，在人大与公众监督、预算透明、支出公开、地方能否自主发债等诸多环节，仍正经历着不小的博弈与阵痛。

时隔将近两年之后，2014年4月末，全国人大常委会对预算法修正案草案进行了第三次审议。在二审稿的基础上，此次三审稿修改了十个方面的内容，涉及法律条款将近30条。三审稿对于预算法的立法目的、预算公开、地方债务管理等方面内容，都做了调整。

有业内人士认为，三审稿相比二审稿有很大进步。但由于争议仍然较多，在诸如是否赋予人大修改和调整预算的权力，央行究竟是“经理”还是“代理”国库，公众如何参与预算，地方债风险管理等诸多问题上，达成共识之路仍然相当漫长。三审稿最终未能通过。

自此，从2011年12月首次审议至今，预算法这部重要的“经济宪法”修订，业已成为旷日持久的修法“马拉松”。毋庸置疑，现行预算法已经越来越难以满足现实的需求，法律修订具有很强的紧迫性。然而与此同时，修法也面临很多不同的意见，一时间难以权衡。修法紧迫性和各方意见的统一，两者一时难以兼顾，立法机构必须从中作出一个选择。

从实际来看，天平正向搁置争议尽快出台法律的一方倾斜。

重申立法宗旨

预算法三审稿，仍然是修法过程中的一个博弈呈现。只不过这一次修法的主体有所变化，呈现出来的修订内容也因此多有变化。

自1995年起，中国开始实施现行预算法。2011年12月，全国人大常委会对预算法修正案草案进行了第一次审议；2012年6月，又进行了第二次审议。相比一审，二审稿在多个方面出现了倒退。审议后二审稿公开向社会征求意见，短短一个月时间，竟然收到33万条修改意见。

不同于前两次审议由财政部牵头起草，三审稿由全国人大常委会法律委员会完成。全国人大法律委员会副主任委员李飞，向全国人大常委会汇报了三审稿内容。

李飞指出，三审稿吸收了十八大和十八届三中全会决定精神，吸收了二审稿公开征集的意见，以及预算法修订过程中全国“两会”召开期间，人大代表们提出的各种建议和意见。

但预算法三审，显然是一次匆忙的矫正。按照全国人大此前的考虑，如果预算法中有些问题不能获得突破就先不审议。而人大内部还有一个不成文的惯例，如果一部法律的修订超过两年没有再行审议，往往就要另起炉灶进行大改，但三审稿匆匆上会，显示出现行预算法很难适应现实、亟须有可替代的法律进行规范的迫切性。

另外，此次三审之前预算工委或财政部也没有像以往那样，专门召开专家咨询会征询意见。这从侧面说明，三审稿并非较为成熟的，吸收过各方面意见的审议稿，它的审议只是在走一个过渡性程序。而且，三审过后也没有像二审后那样公开征求意见。

中国政法大学财税法研究中心主任施正文此前曾参与预算法修订，他对《财经》记者表示，预算法的修订，横向上是对全国人大、国务院和财政部三者的权力进行配置，纵向则包括调整全国人大和地方人大、国务院和地方政府之间的关系。全国人大频繁在多个部门征询过意见，各方分歧很大。

施正文认为，在二审稿的基础上，三审稿有一定的进步，但有些可以做出突破的方面并没有形成突破，有些方面相对于二审稿还出现了倒退，与整个社会对预算法修改的期待，以及通过努力能够实现的目标相比，还有较大的差距。

开宗明义，在立法宗旨方面，三审稿将预算法第一条修改为，“为了规范政府收支行为，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展，根据宪法，制定本法。”

对此施正文表示，从立法宗旨来看，目前的预算法是管理法，规定政府如何收钱花钱，修订后预算法就成为人大控制政府的控权法。三审稿在立法宗旨上指明预算改革的方向，只是以下的具体条文还达不到控权法的标准。

在接受《财经》记者采访时，中央财经大学财经研究院院长王雍君表示，预算法的定位必须首先认清，它应该是约束和引导政府管理好公款的法律，在中国没有第二部法律能够代替预算法发挥这样的作用，而三审稿的立法宗旨中还包括“保障经济社会的健康发展”这样的说法，显然此次修法并未全部到位。

王雍君说，政府公共资金的收取、分配和使用的规模，在最近20年急剧增长，如何有效地引导政府花好纳税人的钱，现在比任何时候都更加重要和紧迫。中国政府成为富政府之后，预算法应该履行好守护纳税人钱袋子的使命，因此它必须是一部充满法治理念的法律，法治表现在财政上，就是政府拿钱和花钱，必须获得明确的授权，在授权基础上，应该实行严格的问责。

王雍君说，预算法必须是一部财务授权的法律，财务授权就是授予政府拿钱、分钱、花钱的权力，所以预算法的基础非常明确，就是未经代表纳税人的立法机关的明确授权，政府不能拿钱和花钱。这就是法治授权，遵循这个法理，预算法修订才算成功。

人大代表纳税人授予行政部门以合法的财政的权威，行政部门就拥有了很大的权力，其中也蕴含着很大的风险，那就是它可能滥用这项权力。为对权力进行制约，就要以责任制约权力。问责还需要得到财政透明的保障，当责任很脆弱的时候，透明就变得无比重要。如果透明度不能得到保障，就要有救济的办法，那就是预见性。如果预见性也不能保证，那就要参与，在预算过程中发展各种参与机制，让公民通过预算程序表达自己的声音，政府作出适当的回应。

“授权、责任、透明、预见、参与”，王雍君认为这是预算法修订的重要任务，从目前的三审稿来看，这些方面还存在盲点和漏洞。

全国政协委员、上海财经大学公共政策研究中心主任蒋洪认为，不管是千条规矩还是万条规矩，预算法最根本的一条，应该是政府的钱必须按照社会公众的意愿来花。“家庭理财如果脱离了主人的愿望，这种理财一定是糟糕的，同样政府理财如果不符合社会公众的意愿，也会出现很多问题。”蒋洪说。

如何公开透明

预算公开是预算法修法宗旨中非常重要的环节。但在预算如何公开、公开到何种程度上，有关部门与修法主体的杯葛仍然未了。

在预算公开方面，三审稿删去了预算公开的具体办法由国务院决定的条款，规定了应该公开的内容，还明确了公开时间，政府预算、预算调整、决算和预算执行情况的报告及其报表，部门预算、决算及其报表，应当在批准或者批复后20日内公开。

对此一改动，施正文认为预算公开方面三审稿比二审稿有一些进步，但还有较大的修改空间。三审稿立法主旨中强调的公开透明，应该体现在政府预算活动的各个环节，而草案规定的只是将预算的结果公开，而且还是概括性的公开，预算编制的过程人大和公众都不能参与，这仍然不是真正的公开透明。

这也使得20天的时间规定显得意义不大。其实公众要求的不只是时间的快慢，即使5天后公开，而公开的只是公众并未参与意见的结果，也没有实质性意义。即便是结果公开，也应该更为细化，比如重大项目资金需要公开，公开到项这一级。预算公开的真实性也应该加以保障，审计部门要对预算进行审计，并公开审计结果。

要做到公开透明，政府的收支分类必须进行调整。不管分为多少层级，其分类应该以问题为导向，以财政资金使用的去向和使用效益为导向设置指标。而目前的收支分类设置也避重就轻，便于政府管理而不便于监督。

三审稿还强调了全口径预算，规定了一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算这四本预算的定义，并且明确了后三本预算的编制原则。

蒋洪认为，至少从形态上看，这比目前的预算法有了较大进步，但是这种所谓“全口径”，并没有将所有的政府收支纳入，比如目前为数不少的财政专户，并不在这四本账本当中，也就是说在预算之外。

再比如，其中的国有资本经营预算，仅仅是国有资本经营成果的一小部分，小到不及10%，换言之，九成以上依然在预算外游离。另外政府的资产负债情况，也没有体现在四本预算中。

对此王雍君也表示，预算的完整性，在三审稿中表述为预算的全口径，这实际上将预算完整性这样的重要原则，矮化为一个统计口径，令人匪夷所思。

另外，国库的“经理还是代理”之争，在三审稿后依然延续。

现行预算法规定，中央国库业务由中国人民银行经理，而二审时这条规定被删掉，三审稿仍没有恢复。

施正文认为，中央银行经理国库，这是国际上的惯例，国库改革的目标就是建立单一账户，一级政府只有一个存款账户，由中央银行国库管理集中收支。现在财政上有财政专户，国库账户只管一部分资金，所以这不是单一账户，很多资金根本无法管理。目前情况下作为过渡措施，如果财政专户确需设立还可以保留一段时间，但设置权必须上收，需要经过全国人大批准，不能只是国务院同意。

蒋洪也认为，按照公司财务的一贯原则，会计和出纳必须分开，国家层面也是如此，人民银行担任出纳的角色，财政部担任会计的角色，两者应当有所制约。

地方发债进退

在地方土地财政吃紧前提下，预算法三审稿中地方债方面的规定，引发了公众关注。现行预算法规定，除法律和国务院另有规定，地方政府不得发行地方政府债券。草案的第一次审议，提出对地方债务实行限额管理，二审稿则推翻了这项规定。

此次三审稿中，对地方债相关问题做了大幅度修改。草案明确举债主体，为经国务院批准的省、自治区、直辖市，还对举债的方式、用途、偿债资金等作出规定，限于发行地方政府债券，用途应当是公共预算中必需的部分建设投资，不得用于经常性支出，并应当有稳定的债务偿还资金来源。地方政府债务的规模由国务院报全国人大或其常委会批准，地方政府依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准等。

施正文认为，在地方债管理方面，三审稿与现行预算法相比没有实质性进步，依旧是授权于国务院，只是原来为空白授权，现在改由国务院控制，而且只有省级政府才允许发债。发债规模上现行预算法没有人大批准的规定，而三审草案规定必须由国务院报全国人大批准。

他认为，一级政府一级财政应该有发债的自主权，至少要有相当的权限，如果发债权限完全在中央，那么地方债与国债无异。而且地方债真正的需求主体不在省级政府，而是市级政府，但按照三审稿规定它们不具备发债权。财税体制的财权过于高度集中，施正文认为，三审稿中地方债等条款强化了这一点。

蒋洪同样认为，三审稿中的地方债规定没有多少变化，不过他同时表示，中国现在还不到放开地方债的时候。

蒋洪对《财经》记者说，新草案中的地方债管理其实没有实质性的改变，现行规定是地方不允许发债，但国务院同意后可以发；修改后变为地方可以发债，但国务院不同意就不能发。看似两种规定，实际上是一种含义。

他认为，中国目前还不具备讨论地方自主发债的基本条件。他表示，地方政府举债需要两个基本条件，一是财政上独立，自己举债自己负责；二是地方政府应该是理性的。这两个条件现在都不具备，地方官员的举措都是短期行为，不为未来负责。

“打个比方，一个人的儿子财务上不独立，还傻乎乎的，这个人会同意他儿子借债吗？所以地方发债问题，目前是个伪问题。”蒋洪说。

全国人大常委会委员、人大财政经济委员会副主任委员辜胜阻在审议草案时表示，地方政府债务问题需要“开明渠，堵阴沟，建防火墙”，其中最关键的是把“防火墙”修好，设定一系列公平、公正、公开的规则，让地方政府举债阳光化，构建行政控制与规则管理相结合的多层面、有效的债务管理体制，处理好存量债务与增量债务的关系，防止出现地方政府举债开“前门”堵不住“后门”的局面。

辜胜阻建议，一要制定严格规则，构建行政控制与规则管理相结合的地方债务管理体制，对地方政府举债实行限额控制，设立多样化的约束性指标，防范“道德风险”；二要分类管理，对不同类型的地方政府债务实行不同的管理办法；三要建立完善的信息披露机制，构建多层面、有效的地方政府债务监管体系，让地方政府债阳光化；四要处理好存量债务与增量债务的关系，积极利用地方政府债券和政府与社会资本合作模式（PPP）模式化解存量债务。

修法宜准还是宜快？

法理基础不明，结构不合理，在王雍君看来，这是预算法三审稿中存在的两个主要缺陷，草案将修订重点放在了管理措施方面，比如地方债管理等，从而使法律沦为一份管理文件。“相当于立法机关委托政府部门搞一下调研，看看预算管理中存在哪些问题，调研后提出相应的对策建议，神圣的法律矮化为各种管理措施。”王雍君说。

“三审稿不是终审稿，就算我们有四审、五审哪怕到八审，也可以理解，只要我们没有把预算法的法律性质、定位认知清楚，匆忙出台一部法律，不能解决任何问题。”王雍君说。

王雍君认为，只有把基本问题想好之后，法律基础明确，结构比较合理，而且能够解决实际中的重大问题，才算一次成功的修订。

财税领域的法律本来就不多，预算法是第一部至少会经过四次审议的法律。

据《财经》记者了解，全国人大一位负责人此前在一次内部讲话中表示，现行预算法与现实要求差距比较大，预算法修订的形势极为迫切，但同时现在通过修改满足社会需求达成共识的难度也很大。如果两者不可兼顾，只能更倾向于解决时间紧迫的问题尽快出台，一些悬而未决的问题如无法解决只能暂且搁置。

从这个指导思想出发，接下来预算法修订可能不会再拖太长时间，但修法的目标有可能因此降低。

施正文表示，预算法修订案草案有可能于今年底在全国人大常委会上通过，但同时全国人大也考虑在明年3月“两会”召开的人大全体会上通过该修正案，放大预算法修订的积极意义。如果是后者，由于目前的三审稿并不成熟，那么预算法草案必须在今年底之前进行四审。“如果最终五审才能通过，四审稿公开征求意见的可能性很大。”施正文说。