中美关系敏感期

一年前中美两国领导人在加州安纳伯格庄园会面时的情景还历历在目。媒体煽情说，习奥会“演绎了新世纪的中美故事”。而今，这个故事变得扑朔迷离起来。布鲁金斯学会外交政策资深研究员李侃如（Kenneth Lieberthal）认为，在地缘政治层面，中美关系有可能会呈现螺旋向下的局面。而亚洲海洋问题上的分歧，则是这个螺旋的中心。

美国霍普金斯大学中国研究项目主任兰普顿教授（David Lampton）把他对中美如何维持建设性关系的观察，浓缩在《同床异梦：中美关系1989-2000》一书中。他对《财经》记者说，自尼克松访华“改变世界的一周”过去40年后，中美关系经历了一个轮回，也许我们正进入中美关系新的关口。

兰普顿说，中美双方都没有适度的外交政策，这样的结果使得美国被推向日本，中国被推向俄罗斯。最终被伤害的，是中美关系的核心地位。

美中关系变奏

似乎中美双方都愿意容忍一定的摩擦，但改变现状必须有一方向建设性的方向迈出一步

中美关系的紧张缘何而来？有时候这个问题，就像要搞清楚两个小孩子为什么打架一样困难。美国战略与国际研究中心（CSIS）费和中国研究项目主任张克斯（Chris Johnson）对《财经》记者解释说，双方不知道对方所思所想，以致在很多不同指向的信号前困惑丛生。

外界叙事的曲线从庄园会面的良好共振开始：对“新型大国关系”，奥巴马总统说，“我们不是乱贴标签的国家；我们要看一个国家的实际成就”等等。2013年11月，美国国家安全顾问赖斯在乔治敦大学演讲时，话里话外接近于要认可新型大国关系，但她把重点放在提醒中国，关键在于如何实施这种关系。不久，2013年12月初副总统拜登访华，更是充分接受了这个概念。

形势似乎一片大好之际，2014年2月，美国负责东亚事务的助理国务卿拉塞尔突然对中国措辞强硬。他说，“中国对南海的主权宣称模糊不清，这给当地局势造成不确定性，限制了达成相互满意的解决方法或者公平共同开发的前景。”4月，美国防部长哈格尔访日时说，“不能四处重划边界，依靠武力、威逼和恫吓去侵犯他国领土完整和主权。”

张克斯发现，中国人对美国方面的言辞和举动感到吃惊，对奥巴马政府的思维和行为方式多有不解，而奥巴马政府却自我感觉良好。追溯起来，从去年9月，中美关系就已被负面消息笼罩，岛屿之争、防空识别区与南海争端接踵而至。但大国政治的重要性在于，不应让非理性因素占上风，而这恰恰发生在中美之间，中美关系面临考验。

多次从中国往返的张克斯听到的声音是，习近平主席重视连贯性和信用，而美国外交政策的表现，让他觉得奥巴马不可靠，甚至过于软弱，不能掌控自己的政府。中美元首达成的原则是，不让负面事件影响两国关系，但卡内基国际和平基金会副总裁包道格（Douglas Paal）对《财经》记者说，事实上，中美发生的一系列事件主宰了政策走向，而不是先有成熟的外交政策，以政策来消解事件。

美国众议院美中工作小组主席里克·拉尔森（Rick Larsen）对《财经》记者说，中美之间的关系是长期的，不能只聚焦于一两个事件或暂时的局面，新型大国关系的建立和发展也不能靠一年内发生了什么来定义，否则会扭曲中美关系。但局势显然不容乐观。张克斯注意到，《人民日报》提到中美关系“困难重重”——他们已很久不用这个词了。

中美问题变得非常棘手，使那些想促成合作的人日子更加难过。张克斯说，中国高层领导已开始把各种线索联系起来，认为这是遏制战略，至少是美国政府未严肃对待中美关系的表现。而另一边，对中国的“韬光养晦”外交政策，美国有两种解读：一种是长期发展，保持低调；另一种是暂时约束，保留锋芒。兰普顿说，美国渐从第一种解读向第二种解读转向，对中国的对冲在加重，照此发展下去，可能真会变成遏制政策。

张克斯说，似乎中美双方都愿意容忍一定的摩擦，但改变现状必须有一方向建设性的方向迈出一步。美国能起到多少作用却令人不敢奢望。在美国的官僚体系内，兰普顿说，负责中美关系的白宫和美国国务院都不愿出头承认事情发展得有多糟糕。同时，由于美国的外交政策是“案例式”，因此没有整齐划一的整体对待。美国外交政策想从现状中脱身并不容易。

乔治华盛顿大学客座教授叶胡达（Michael Yahuda）对《财经》记者说，华盛顿正在进行一场没有清晰答案的争论。在他们看来，中国现在的外交策略是逐步地弱化美国盟友，美国相应的对策是什么？若派军舰进驻，非但不一定能阻止中国，反而使局面更为复杂；反之，美国的选择可能被认为是“选边站”或不承担责任。这使美国陷入两难境地，进而影响其外交政策。难道中美可以只强调经济关系，而政治和战略关系日益恶化？肯定不行。同时，美国又确实未把注意力放在中国身上，毕竟美国极力想从两场战争中彻底脱身，其公众情绪也不利于设定正确的政治立场，这更使得白宫进行战略性思考变得异常艰难。

叫板网络安全

美中两国间就网络间谍活动而产生的冲突在不断加剧，它表明这一安全问题在中美关系中的重要性又提高了

5月20日，曾任美国中央情报局中国事务分析师的张克斯抵达上海，发现自己一脚踏入了舆论热潮的中心。

当时正值美国时间5月19日，新的一周开始，留着浓密胡须、笑容半隐半现的美国司法部长霍尔德神情威严地召开新闻发布会，宣布美国有史以来首次针对“已知国家行为者通过网络手段渗透美国商业目标”行为进行起诉。

美国起诉的五名中国军官都在上海。张克斯显然不像他的中国同行们显得那样震惊，他几乎预知到这不可避免的结果。最初在2013年2月，美国网络安全公司曼迪昂特（Mandiant）发布报告，指称“总部位于上海浦东”的中国军方人员入侵美国和其他西方国家141家公司的网络系统，窃取商业机密。奥巴马政府随即对中国网络间谍活动强烈谴责，中国外交部和国防部则否认此事。

在张克斯看来，虽然中美双方的工作组就此有一些不错的讨论，但美方认为中方并未真正采取行动，因为被指责的中国黑客组织“注释组”在沉寂了五个月后，又活跃起来。同时，美国私人网络安全公司不停地发布各种报告，以示网络安全问题愈演愈烈。

张克斯自称是中立的观察者。他对《财经》记者说，这些公司采用的方法没有明显问题，报告也有一定的说服力，在中方要求美方出示证据时，美方也做了，可能中方觉得证据不够充分。从某种意义上说，走到起诉这一步不可避免。 这期间美国公司态度经历了转变。司法部的起诉书列出了包括西屋电气公司（Westinghouse Electric）在内的六家遭遇网络间谍活动的美国实体。业内人士说，这些公司起初不情愿闹到起诉这一步，但在商业利益受损后，认为走上法庭也不会有更多损失，于是推动了法律程序的启动。

网络间谍与安全问题近年来跃升成为两国关系紧张的新引爆点。曼迪昂特公司2013年把矛头直指解放军部队时，中美双方的矛盾变得异常尖锐。在曼迪昂特认定攻击总部位于上海浦东后一个月，美国国家安全局（NSA）被曝在华为的计算机系统上植入了后门。

网络安全问题在美国的重要性陡升：在国内政治层面，白宫把促使国会通过新的网络安全立法放入议程；在中美交流层面，网络安全及间谍问题则直呈至两国最高领导人。奥巴马的国家安全顾问多尼伦2013年3月发表讲话，公开称“中国的网络间谍正在给美中经济关系带来越来越多挑战”，之后，奥巴马政府试图把网络问题的相关对话置于“两国关系的核心”；在司法层面，相关的努力也紧锣密鼓地进行。2012年11月，国家安全网络专家网筹备会议聚集了全美各地的联邦检察官，而司法部官员则开始要求联邦调查局进行调查，寻找可能被送上法庭的案件，并开始收集一些经济间谍活动的证据。

美国前驻华大使芮效俭（Stapleton Roy）对《财经》记者说，目前还没有明确的国际法律环境来处理类似的问题，但若观察美国国内类似案件的处理，这其实属于执法范畴。电脑系统被侵入，就须跟踪入侵的轨迹，当证据足以证明入侵者在美国时，司法系统就会对其进行起诉。但司法部针对解放军的起诉有点不伦不类在于，这些入侵者并不在美国，也不大可能来美国，所以把法律程序执行下去也不太可能。

其实在2011年10月，美国国家反间谍执行局（USNCE）办公室曾发布有关外国针对美公司实施间谍活动的报告，这份长达31页的报告，是美国官方首次公开并明确地把中国列为最活跃的网络间谍活动来源。但2013年6月斯诺登报料NSA监听丑闻后，NSA侵入中国以及其他外国公司窃取敏感信息和专有情报的事实被披露，美国政府措手不及，不得不暂时取消对华间谍指控。

但其他推手并未因此停滞，包括一些人在仕途上的野心。美国国防部前助理部长帮办谢伟森（David Sedney）对《财经》记者说，美国司法体系官员虽独立于行政体系，但若想施展政治抱负，可借用高曝光率的案例引发关注，由此戴上“勇于改革”的光环，以此做州长或其他官场爵位的跳板。去年网络安全公司的报告发布后，宾夕法尼亚州的一个地方检察官发现自己的机会来了。

看到网络安全公司的报告引发大量关注后，这位检察官开始自己着手调查，并雇佣了计算机行业高手参与。不过，比较5月1日宾夕法尼亚州一个联邦大陪审团指控五名解放军合谋进行计算机欺诈，以及擅自进入计算机以谋取商业优势的起诉书，并不比去年曼迪昂特的报告有多少不同，没有更多新信息出现。但按照美国司法程序，一旦案件确立，其独立性就不受政治等影响。

谢伟森指出，奥巴马的难处在于，因有当年小布什政府卷入司法独立丑闻的教训在前——司法部解职八名联邦检察官被认为有白宫介入，以确保司法系统能维护共和党利益，所以奥巴马在竞选总统时即信誓旦旦要确保地方检察官的独立，这更束缚了奥巴马的手脚。

问题在于，这是一步好棋吗？支持者说，在美国眼里，中国在试图攻入美国公司的电脑系统并盗取知识产权，起诉的决定是把这种“经济间谍案”和传统的意在盗取军事机密、搞到政府运作和政策制定信息的国家间谍区分开；更重要的是，美国向中国传递的信息未被领会，就要对中国采取更严厉的措施。

但美国的严厉遭遇了中国强烈的反弹。中方在第一时间向美方提出抗议，敦促美方立即撤销所谓起诉。中方中止了中美网络工作组活动。有报道说，中国要求国有企业切断与美国咨询公司的联系，担心它们会充当美国政府的间谍。另外，中国会对美国科技企业施行新的审查程序；而书面形式的反击包括，中国互联网新闻研究中心也发布了针对美国网络间谍行为的报告，指责奥巴马政府从事互联网监控活动，规模远远大于其他任何国家。

在五名解放军军官被起诉的波澜掀起后，美国一位前部长颇为气愤，他对《财经》记者说，事后证明，奥巴马总统没有参与起诉五名中国军官的决策，美国贸易代表办公室（USTR）也毫不知情！但显然此举受到美国国会的欢迎。同时，加利福尼亚欧文网络安全公司（Crowdstrike）受到鼓舞，6月10日该公司发布新报告，声称锁定了第二支解放军黑客部队。

谢伟森认为，奥巴马政府实际上意识到了事情可能引发的效应，但在司法独立的背景下，他们能做的准备只是把司法部长推到台前，阻止了宾州地方检察官在镜头前抛头露面的野心，算是进行了有限的政治控制，然而，他们不能阻止对五个中国军官的起诉。但毕竟，受到直接冲击的是中美关系。芮效俭说，本来总统不需要去过问这类事情，或许现在他需要参与了——任何可能影响到中美关系的事情都需要引起白宫的注意，引起总统本人的注意。

张克斯质疑的是提出起诉的时机。他说，战略和经济对话即将举行，在对话召开几周前，将中国军方的人士变成通缉犯，这样做合适吗？

麦克风外交

中美军力都很强，但彼此的沟通能力很差，双方坐在一起，也是“聋子的对话”，双方都在说，却互相听不到。在政策机制上，还没有一种沟通机制能把争吵压下去，相反，双方的嗓门愈来愈大，矛盾加深，中美都深陷其中

就在五名中国军官的照片上打着醒目的红色“通缉”字样，触目惊心地在互联网上疯传之际，中美之间一场面对面的交锋也在新加坡上演。

虽被称为是亚太地区安全对话机制中规模最大、规格最高的多边会议之一，但香格里拉对话此前并不广为人知，中国派去的代表团也一度规模小、级别低。近来才开始有重要的军方代表在会上露面。另外，中国一直巧妙地避免成为众矢之的，在参会者中显得相当低调。但这个模式在今年被打破。

中国代表团规模陡然增大，参会人员中既有带队的中国人民解放军副总参谋长王冠中，也有全国人大外事委员会主任委员傅莹。而在三天会议其间，中国参会者从小组讨论起就十分活跃，让人侧目。

香格里拉对话今年的卖点是，日本首相安倍晋三、美国防长哈格尔与中国人民解放军副总参谋长王冠中同台亮相，而三国此刻的关系微妙。先出场的日本首相安倍晋三在开幕主旨演讲中说，某些国家试图以实力改变现状，各国在开展海洋活动时应摒弃强权逻辑，遵守国际法。虽然含沙射影，但安倍晋三的表现并没有太多让人惊讶之处。第二天是周六，美国国防部长哈格尔发表演讲，其措辞却出乎意料地强硬，他公开指责中国“破坏南海地区稳定”，警告称如果国际秩序受到威胁，“华盛顿不会无动于衷”。对此，王冠中副总参谋长回应说，哈格尔部长的演讲是一个“非常过分的演讲，是一篇充满着霸权主义味道的演讲，是一篇充满着威胁和恐吓语言的演讲”。

中美双方针尖对麦芒令场内场外很多人面面相觑。有媒体称之为“世界三大经济体上演近年来最尖锐的言辞交锋”。张克斯说，哈格尔在香格里拉对话会上，发表了一些不太恰当的强硬讲话，难怪王冠中副总参谋长做那样的回应。其实哈格尔到北京时，他跟王冠中互相都有强烈的言辞，当时更令人们担心。十年前，中美高级官员间不可能有这种对话，我们只会悄悄地互相不满。

美国国务院前助理国务卿帮办、加州大学21世纪中国项目负责人谢淑丽（Susan Shirk）当时恰在对话会现场，注意到中美互相指责的公开化。她对《财经》记者说，中美关系如今更为紧张，双方竞争性变得更强。传统上，美中都尝试以安静的外交渠道交流，而不是争抢话筒——这种“麦克风外交”会产生相反的效果，使得另一方也公开指责批评，最后变成一场看谁嗓门大的比赛。

尽管美国国防部的新闻文告还是通篇的外交辞令，但谢淑丽注意到美国政府的新态度取向，即在政策表达上更公开、更直接。她说，我理解美国表达的立场、尤其是针对海洋领海问题的争执上，清楚地传达很重要，但这个办法并不是长远之计。

这种外交风格的改变，在美国战略与国际研究中心资深顾问傅瑞伟（Charles Freeman）眼里其来有自。他对《财经》记者说，美国外交和经济领域的空间被国防和情报部门挤占，这使得后者发出的声音盖过了其他的声音。

而美国外交政策的闪失，也导致中美军方的针锋相对。美国国务院前副发言人、智库史汀生中心东亚项目主任容安澜（Alan Romberg）对《财经》记者说，虽然美国在中东地区的军力配备远超亚太，但“再平衡”战略刚推出时，卖相就不好，过多强调了军事上的推进。虽说到2020年美国将有60%的海空军力量在太平洋地区，但由于预算削减，美国军方处于守势。在此背景下，五角大楼内部观点冲突激烈，到底美国是需要加强还是减弱军力？虽然美国声称外交问题不该动用武力或大国军事工具来增加压力，但事态已发生变化，出现了动用军事力量向外交施压的局面。

如果亚太地区的战略焦虑源自于中美关系的战略互疑，中美军事交流就变得更加重要。谢伟森以美国军方代表的身份和中国军方打了多年的交道。他说，中美军力都很强，但彼此沟通的能力很差——双方缺少从中层军官到高级军官的全方位交流，双方碰面时都已是三星、四星的将军了，位高权大不再有灵活性；偶尔中美军方高层互访也基本一年一次，如遇对台军售一类的问题，就又被叫停。即便是双方坐在一起，也是“聋子的对话”，双方都在说，却互相听不到。

在谢伟森看来，随着中国军力上升，美国军力持续强大，双方的分歧会随之加大，双方冲突的风险也加大，美国应该及时找到更好的与中国军方沟通方式，但现在的局面正变得越来越难。

从积极的一面，张克斯认为，中美军事关系在某种意义上日趋成熟。双方能在公开场合争论这些问题，之后还可以礼貌地坐在一起，比假装相安无事好。张克斯说，我想习近平主席也在向军方施压，让他们更多地参与军事关系的建设。军事关系不应太多地滞后于其他层面的关系，由于起点很低，因此现在仅仅对话就够用，但总有一天，大家要应对真正棘手的问题。因此，中美军事关系未来的挑战是，如何让双方都觉得有所收获。

从消极的一面，谢伟森觉得同20多年前相比，中美的军事交流在走下坡路，而从政策机制上，还没有一种沟通机制能把争吵压下去，相反，双方的嗓门愈来愈大，矛盾加深，中美都深陷其中。

中美经济减震

中美经济关系需要一些帮助。总要有人作个决定，释放一个积极的信号。怎样才能展示中美双方都致力于建立牢固的工作关系呢？也许战略和经济合作对话会是一个开端

5月31日，兰普顿习惯性地打开《纽约时报》，随即被一条醒目的报道所吸引，继而深感震惊。这只是一则经济报道——既非突发新闻，也没有暴力血腥，它的标题是《拆散和中国的纽带，美国公司涌向墨西哥》。虽然在华府的中国通们对《纽约时报》那些对中国一知半解、却是中国问题的关键写手们颇有微辞，但这条新闻的意义远远超过了记者以渲染中国的不好来博得眼球的范畴。

文章的开头这样写道：杰森称他们是旅鼠——这些业务范围是玩具和马桶刷的美国公司们，曾经那样急三火四地往中国赶，现在则忙着在墨西哥和美国寻找中国的替代者。兰普顿对《财经》记者强调说，这是第一次在《纽约时报》这样的报纸登出这样一条“重要声明”，如果这个状况持续下去，中美两国就不可能有什么战略关系。

此时，在金融危机肆虐了近七年之后，中美两国经济都呈现出脆弱的一面。美国经济复苏总有些不尽如人意，冬季的异常寒冷就使得美国一季度国内生产总值（GDP）按年率计算下降2.9%，是美国历史上经历的最大幅度的非衰败期收缩。在政策制定层面，官员们还在试图厘清限制美国经济增长的因素，以及出台相应的应对措施，这些都是相当大的挑战。

中国正处于经济转型期，受金融危机影响，学者指出，过去七年中国经历了出口及与出口相关投资活动的显著塌方和崩溃，国际贸易环境对中国经济的发展至关重要。

纵观数十年来，中美经贸关系虽然总体上稳步向前发展，但总是伴随着贸易摩擦，总不能远离政治博弈。华盛顿州众议员拉森告诉《财经》记者，他对中美关系最大的担忧就是，中国领导层因为一些原因而不愿意再和美国进行对话，而新型大国关系要求大国在不情愿的情况下仍然保持沟通。

傅瑞伟说，中美经济关系需要一些帮助。他认为，墨西哥不可能取代中国。中国既是市场也是产品来源地。从美国商界的角度，很多人仍然认为中国是他们增长最快的海外市场。从刚刚举办的中美商会会议及董事长年度会议来看，美国的CEO们很看好中国的市场，认为形势都很好，根本不担心外界所谈论的那些不快和摩擦。

问题是，美国商界和白宫的关系自奥巴马执政以来多有摩擦，甚至美国商界有观点认为奥巴马是“反商业”的。奥巴马一上任就签署了一项名为“行政部门人员操守承诺”的行政法令。法令规定，禁止行政部门工作人员接受注册说客的礼物；曾担任说客的人必须离开说客集团两年后，才能进入政府工作；在政府工作的人员，在离职后两年内不得为与其在政府工作有关私人企业进行游说。傅瑞伟表示，说客不能去见总统，这削弱了美国商界对中美经贸关系表示支持的能力，况且从客观上来讲， 美国商界本身就很少发声支持中美关系。

张克斯记得，习近平作为中国国家副主席访美时曾说，经济关系是双方关系的动力和螺旋桨。当下，中美关系正处于难关。张克斯说，经济关系是防止中美双方关系进入对抗的关键，是“减震器”。或许美中双方的注意力应当更多地放在管理美中关系上，避免产生冲突对抗，而不是强迫双方找到解决方法。

于是很多人期待7月初在京举行的第六轮中美战略与经济对话（SED）。 傅瑞伟说，总有一天，要有人作个决定，释放积极的信号。怎样才能展示中美双方都坚定不移地致力于建立牢固的工作关系呢？也许SED是一个开端。如果抓不住这个高层对话的机会获得一些实质结果，那真的是错失良机。

张克斯注意到，十八届三中全会上直接提到了双边投资协定（BIT），他说，“报告并没提美国，但我们都知道他们的意思。”美国的中国专家们将希望寄托于BIT，自2008年正式启动以来，BIT谈判在2014年初首次进入实质性谈判阶段。在年初两轮谈判后，双方6月中旬在京就协定文本举行了第13轮谈判。

不过比较起来，尽管BIT被称之为美国的“优先重点”，但对美国来说，更浓墨重彩的是跨太平洋伙伴关系协定（TPP）和跨大西洋贸易与投资伙伴关系（TTIP）。傅瑞伟说，中美应当大力推进各种新的协议，如双边投资协定、信息技术协定、贸易投资、贸易和服务协定，甚至可以探索一个关于中美贸易的新的框架协定，可以借鉴TPP等的思路。

但美国国内政治的挑战在于，以目前的局势，很难有人会冒着政治资本受损的风险，站出来表态要推动新的协定。更坏的可能性是，中美政治、军事的紧张关系成为新协议谈判的阻碍。

在中美关系下行的趋势下，究竟要由谁来主导美方与中方的讨论？张克斯说，现在除了总统奥巴马以外，很难找到有谁在管理中国方面的事务了。傅瑞伟说，现在不是一个能够促成中美之间伟大事业的环境，哪怕是美国想要推进合作，更何况美国并没有这个意愿。

奥巴马班底

奥巴马需要一个连贯一致的对华政策，但在官僚体制中解决问题方式的竞争中，改变问题现状的领导力缺失，导致了美国对华政策的失败现状

在第二任期还剩不到三年的时间，奥巴马的外交政策已是四面楚歌。美国尚未从代价高昂的阿富汗战争和伊拉克战争全然脱身，伊拉克与叙利亚伊斯兰国（ISIS）的武装分子又在伊拉克北部扩大势力范围，让人想起正是围绕伊拉克大做文章，为奥巴马赢得首次大选助力。而叙利亚内战，俄罗斯兼并克里米亚，乌克兰局势不稳，南中国海的紧张局势，似乎都暴露奥巴马外交政策的捉襟见肘。

谢淑丽记得，在首次竞选总统期间，奥巴马就清楚地表明他希望和中国发展成熟的外交关系，这在总统候选人中并不多见。布鲁金斯学会约翰·桑顿中国研究中心主任乔纳森·波拉克（Jonathan Pollack）对此同样记忆犹新，他对《财经》记者说，坦率地讲，尽管美国官员对华讲话的口吻和措辞相比过去更为尖利，但我并未察觉美国对华外交政策有任何基本方向的改变和调整。

但显然，奥巴马的外交政策并不成功。新罕布什尔州原共和党参议员格雷格（Judd Gregg）指出，奥巴马需要一个连贯一致的对华政策，他说，迄今为止，奥巴马还未指明到底什么是最佳的对华策略，虽然他暗示过路径会适时调整，但至少有一条明确的路径在那儿，可以满足美国外交政策的最基本需要，才好同中国打交道。

自从1972年尼克松访华直到本届奥巴马政府， 傅瑞伟说，在白宫一直会有那么一两个人能够洞见，在中国崛起的背景下管理中美关系，是我们这个世纪最大的外交挑战也是最大的机遇。

中美建交前的特殊时期，尼克松让白宫直接把控关于中国事务的方方面面。芮效俭说，尼克松和福特政府的共同点是，白宫的直接控制非常强，部分原因是由于基辛格当时任国家安全顾问，随后成为国务卿，其中一段时间身兼两职。而基辛格素以严把美中关系而著称。

到了卡特政府时期，美国对华政策决策层发生了微妙的改变。虽然美国国务院主要承担对华事务，但在高层，时任国务卿万斯和时任国家安全顾问布热津斯基则观点相左，个人矛盾尖锐，竞争激烈。万斯对中美关系正常化表现消极，主张和前苏联修好，而布热津斯基则在1978年访华，把中美关系正常化提上了日程。两个人的权力争斗在埃及和以色列达成中东和平的框架协议《戴维营协议》后一见高下，此后，万斯对美国外交政策的影响缩小，布热津斯基则渐显强势。

即便如此，在政府机构层面，美国务院和白宫还是保持着很好的合作。芮效俭说他那时虽然人在政府机构，但可以自由出入白宫，包括在白宫浏览一些资料，并据此给总统准备如何处理中美关系正常化的政策建议。不过在中美建交之前，只有很少一部分人能接触到两国关系的核心事务。

中美建交后，不同的政府机构参与进来，形成庞大且复杂的关系体系。在政府作用有限的领域，民间力量深度介入进来。中美更多的联系使得美国政府部门间的关系变得更加复杂和官僚化。

白宫和美国国务院这两个制定外交政策的决策机构，显然有着不同的倾向和价值观，但二者哪个占主导，也因时因人而异。但在顶层，国务卿和国家安全顾问间的关系向来比较紧张。

容安澜记得他在里根政府的国务院工作时，他的上司从副国务卿晋升为国家安全顾问，当容安澜再度向他汇报工作时，这位前上司对他正色道，在国务院时我是副国务卿，现在我的身份是总统的国家安全顾问，我看问题的视角只能是总统的视角，而不再只是外交视角。

上述例子表明，在美国外交政策形成的核心层面，对国家利益的定义存有分歧。而最后出台的外交决策，必然是在一系列互相竞争、彼此不同的声音中找寻平衡。容安澜说，不同的内阁成员对各自领域负责，他们不会从白宫的角度看问题，而美国政府的体系聚集了所有不同领域代表的利益，最后由总统或代表总统的人最终敲定决策。这一体系有时运转顺利，有时运转不畅。

撇开国务卿与国家安全顾问的是非不说，在具体雇员层面，容安澜的经验是，总统的东亚国家安全事务的主要参谋和助理国务卿之间联系极度密切——起码电话频繁。这种合作关系在官僚层面上润滑了对华政策的抉择，使白宫和国务院能真正就政策目标达成一致。

而奥巴马政府的对华政策，芮效俭说，政策制定的主动权仍然掌握在白宫。不过奥巴马的白宫国家安全顾问人选并未博得满堂彩。奥巴马的第一任国家安全顾问是退役的海军陆战队四星上将詹姆斯·琼斯（James. Jones），他和奥巴马素昧平生，很少交集，因此奥巴马以他为人选出乎所有人的意料。波拉克的观察是，琼斯根本就没起到什么作用。

琼斯如流星一闪而过后，汤姆·多尼伦（Thomas E. Donilon）接替了他的位置。这位政坛老手和工作狂与奥巴马曾经的白宫办公厅主任、“大内总管”伊曼纽尔是老交情。在中国方面，他与中国高层颇有往来，被看作是最为老练的美国外交官，恰恰是这些身份背景，使得多尼伦深受奥巴马赏识，而多尼伦时期的美国对华外交政策也可圈可点。

与此同时，那时的美国国务院在制定对华政策上同样强势——希拉里是国务卿。谢淑丽说，希拉里把更多的关注和精力集中于亚洲，也更频繁地往亚洲跑——那种长距离的煎熬之旅并不容易，她决意更多地在亚洲的经济、外交和国防存在投资。

比较国务卿克里与其前任，谢淑丽认为克里在本质上没有外交政策转向，但他决定在中东进程上做更多的努力。

芮效俭认为， 在总体上，希拉里与克里都对外交事务有浓厚的热情；两个人都非常善于解决难题，然后控制住局势。克里可能比希拉里更注重自己劝说各方签署条约的能力，很多人认为，他斡旋以色列和巴勒斯坦签订协议时的努力，反映了他在劝说之前从未合作过的人、使其携手合作时表现出了相当的自信。希拉里在这方面表现就没那么直接。芮效俭说，我认为她在一些必要的时候表现得非常让人信服，但在克服困难方面，她好像缺少自信的表现，她只是在说服力上很有力量。

在容安澜的印象中，克里试图在中东达成历史性的突破，显然，在亚洲，目前除了避免冲突外，没有什么历史性的可能在那里。所以克里会在中东倾注更多智力和能量。

在克里“移师中东”之际，白宫对华政策的短板更明显。多尼伦在刚完成了重大的外交使命——安排中美两国领导人庄园会晤后，出人意料地迅速辞职，人们解读他是为其接替者赖斯铺平道路。 美国驻利比亚班加西领事馆遇袭事件使她身处舆论漩涡，国会近100名共和党议员2012年11月19日联名致函总统奥巴马，表示反对提名美国常驻联合国代表赖斯出任下任国务卿。赖斯是奥巴马的得意追随者，在政府里喜欢她的人并不多，但奥巴马对她青睐有加，任命赖斯为国家安全顾问。

据波拉克观察，赖斯与对华政策的关系除了偶尔的讲话提一下外，基本就没怎么在意过亚洲或中国。所谓的演讲其实就是2013年11月20日她在乔治敦大学《美国在亚洲的未来》的演讲。这个长度为10页左右A4纸的演讲，意在传达奥巴马第二任政府对亚洲政策的总纲领，韩国人抱怨她演讲中只提了韩国一句，还因其与朝鲜问题相关；而对中国，则是一个折衷的发言。波拉克说，这个演讲不是什么大的突破，赖斯演讲后应该去一趟亚洲，至少去一下中国。但她没有。

对于人们对赖斯广泛的批评，芮效俭说，不能说她对中国事务完全不感兴趣。芮效俭听过她针对东亚政策发表的演讲，认为很有见地。赖斯曾在联合国履职四年，但目前，她还没培植出能让她接触更多亚洲事务的关系，她的专业背景也不是亚洲研究。

赖斯履任一年来，一直没有去过中国。包括张克斯在内的观察家们认为，看不到赖斯会有在亚洲事务上领衔的倾向。波拉克说，虽然克里、哈格尔等人都已去过中国，但是中国和美国打交道，始自尼克松政府，就是白宫负责此事务的高级官员，而目前这存在一个“真空”。

在领导层与中国对接存在“真空”的前提下，奥巴马政府中新出现的趋势也让人不安。芮效俭说，奥巴马政府有过度说教别人的趋势，他们倾向于说教而非倾听、答疑并试图去了解问题。谢淑丽记得，她在政府工作时，如果中国方面出现事端，克林顿政府内部会由此产生担忧或不安，但现在她发现，如果中国方面出现事端，奥巴马政府内部反倒有些兴奋。兰普顿解释说，如果中国开始玩游戏，美国的政府官僚体系求之不得。

更令人担忧的是，在官僚体制解决问题方式的竞争中，改变问题现状的领导力缺失，使得美国对华政策失败。

希拉里在她的新书《艰难抉择》中，阐述她任国务卿时，摆在面前的是三条处理亚洲事务的道路：一是扩大与中国交流；二是加强与亚洲国家的关系，以谋求对中国的“再平衡”；三是支持地区多边组织，而将前述三者结合起来是“明智的做法”。波拉克说，现在现实依旧，但人们的情绪和态度已然发生了变化，中美充斥着怀疑和猜忌。