谁能募捐？

慈善是最悠久的社会传统之一，借由财物捐赠和志愿服务，对社会财富进行再分配，促进社会公平和正义，提升人类福祉。

然而，在募捐领域，问题层出不穷：募捐主体资格不明，募捐款物监管不力，募捐信息披露不足，募捐人公信力降低，甚至发生募捐欺诈。英国内政部阐明制定《公共慈善劝募条例》的目的在于：“开创一个公平而有效率的公共慈善劝募许可机制，以促进负责任的劝募活动和与之相称的慈善活动，消除对于慈善及募款组织的不信任。”鉴于太多借募捐之名欺骗社会大众的无耻事件，世界银行报告也认为“募款是一极需大量自我规范的领域，以保护公益组织的形象与声誉，及保护社会大众”。

募捐者介乎捐赠人与受益人之间，让求助者和施救者彼此对接，离不开的是那份来自双方的信任。若把劝募活动比喻为拉信任票颇为贴切，募捐能力与公信力正相关。那一份份捐赠不仅仅是金钱，更是对于募捐人投出的信任票。

个人救助的意义和界限

身世凄惨的孤儿杨六斤“偶遇”媒体报道，短时期内收到几百万元捐款。众人感喟之余，怯怯发问：杨六斤作为自然人有募捐资格吗？

毋庸置疑，任何深陷困境之人都有求助的权利，所以大可不必大惊小怪甚至叫停个人救助行为。落难者积极求助，乃寄希望于他人感同身受，并因同情怜悯出手援助，施救者慷慨付出则是出于人性之善与自我提升。所以，自古以来雪中送炭屡见不鲜。

社会发展至今，因意外事件、自然灾害、重大疾病等天灾人祸导致一些群体陷入贫病交加的困境犹存，政府的社会保护体系尚未能够托底，人与人之间的互助与共助既是常态，也是必须。当然，在科学技术尚未发展到让信息传输快捷便利之前，个人救助会受限于地域而无力撬动太多社会资源。充其量，也就影响一个单位、一个社区或者一个村落，甚至就是街旁碰巧路过的行人。

但是，当个人救助信息（尤其经大众媒体的背书）一旦搭上互联网这趟高铁，几乎瞬间就呼啸着渗透到这个世界的各个旮旯角落，人们见识到了一个个劝募奇迹，杨六斤只是其中一例。

在这种案例中，个人救助一眨眼成了公开募捐。由此引发的相关问题也就接踵而至：其一，资源分配凸显不合理。被媒体曝光的特定个体获得大量资助后不仅脱困甚至致富，而置于同样甚至更为急难处境的其他个体却困境依然；其二，捐款所有权归属不清。当捐赠者的捐赠目的已经实现，例如患者痊愈，或者无法实现，例如患者离世时，剩余财产的归属不时引发纠纷：患者及其家属主张自己所有，自然可以用于其他生活开销，而部分捐赠者乃至公众则认为受赠人享有有限的所有权，因此剩余款项应该用于其他处于同样困境的人，或者予以返还；其三，善款的使用目的难以确保。受助人大多无力自行管理善款，其亲属或者监护人能否按照捐赠者意愿使用善款让人担忧。例如就有监护人遗弃患病孩子卷款而逃的案例，也有亲属将本该用来看病的钱买了房的；其四，虚假信息难以甄别。有些骗子发布虚假信息骗取同情和善款，居然屡屡奏效。

上述现象往往源于信息不对称。在特定区域内，这种信息不对称不会产生严重的“社会不妥当性”。例如为了善款使用和管理的规范，以及避免善款归属引发纠纷，可以产生一个“中介”来消除这些问题。实践中与受助人熟悉的人、所在的学校、工作单位或者居委会都有可能承担这一角色。但是他们只能在某个校园、居民区或者单位发起“劝募”，而这依然属于特定个体救助行动的范畴。由于救助个体特定，区域限定，社会影响力小，受助人与捐赠人信息基本对称，这些“中介”所要承担的义务不重。所以法律对此无需忧心忡忡，因为即便产生问题，对于特定个体救助的法律关系往往适用民事法律中的相关规则即可解决。

但是，若是向不特定社会公众发起劝募，信息不对称而导致的“社会不妥当性”呈几何级增加。因为一旦开始公开募捐，让大量不特定的资源配对一个特定的救助个体，难免会导致公平缺失。所以唯有为不特定多数人利益方能开展公开募捐，也称为公益募捐。公益募捐人的两头应该都是不特定的对象：募捐对象不特定意味着资源来源的不特定，受助对象不特定意味着受益人的不特定，而后者恰恰是公益目的的判断标准。

公益募捐不同于个人救助，单纯凭借民法中的意思自治已然难以驾驭。不可否认，公开募捐是进行社会慈善资源配置的途径之一。公开募捐的公共性强，涉及众多社会主体，社会影响力大，积少成多的捐赠汇集成巨大的物流或现金流，而特定时期的社会捐赠资源是有限的，如果不加合理利用，造成无端浪费和滥用，会极大影响捐赠人再次捐赠的积极性。公开募捐的正当性源于其目的公益性，募捐行为一旦违反设立初衷和捐赠者善良意愿并进而违反公共利益，将会招致来自全社会的否定性评价。而与此相反，捐赠人的监督成本却过高，由于捐赠人是不特定的社会公众，其中大量是小额捐赠人，寄希望于捐赠人的知情权和监督权来监督公开募捐人，不太现实。所以明确公益募捐的法律规范显得必要起来。其中首当其冲的就是：谁有资格进行公益募捐？

谁享公益募捐权

如前所述，公益募捐是为不特定多数人而开展的募捐活动，不可为任何人牟取私利，而需为公共利益而进行，这不仅是募捐的目的所在，也是募捐活动始终所要履践的承诺。募捐人需在甄别信息真伪、合理分配资源和妥善管理善款等方面承担义务和责任。

于是公益性的非营利组织被排他性地委以此任。这是基于这类组织属性的慎重选择。

首先，因为非营利组织需严格遵循“禁止收益分配原则”，其财产最终都得用于设立时所确立的公益目的，唯有如此，方能确保公益募捐获得的善款能够最终用于公众。因此，不受“禁止利益分配原则”制约的其他组织和个人（自然人、营利公司、企业等等）都被排除在外。同时要注意的是，非营利组织有公益和互益之分，互益性的非营利组织（诸如行业协会、联谊会、同乡会等等）也不得开展公益募捐。这是因为互益性组织的财产最终惠泽的是组织内的成员，而非社会公众。

其次，因为公益性的非营利组织以慈善为己任，在公益事业方面具有专业性。慈善并非仅仅简单发放慈善捐赠的财物，在具体的慈善项目开展过程中，从项目立项、需求评估、活动设计、项目实效等各个环节都需辅以专业知识，确保慈善项目执行的效率和效果。专业慈善追寻的是一种能够永远改善人类环境的境界：不仅仅捐资解决诊所或医院的运作费用，而且捐资支持对疾病的性质及成因的研究、对防治疾病方法的探究；不仅仅出钱为那些饥饿之人购买食品，而是捐资支持农业研究，以便生产出更多的粮食来保障价廉物美的食品供应；不仅仅为失业人员提供大笔救助资金，而是捐资支持研究经济持续稳定增长的方法。上述目的非募集大量资金无法实现，因此赋予公益性组织以公开募捐的权利。

还需要值得讨论的是媒体和政府。翻阅报纸、浏览网页、点击视频，常常能看到大量由媒体发布的募捐信息。报道民间疾苦，关注个体命运，媒体责无旁贷。但是媒体不能僭越行为边界，不得进行公开募捐。因为募捐不仅仅是募集资金，而且涉及公益项目的研发、受益人范围的确定，受益人信息的收集、排序和甄别，善款的管理和使用，信息的披露等等事宜，所有这些非专业组织无法胜任。媒体毕竟不是以慈善为己任的公益性组织，于一时一地的救助尚可应付得来，于持续性的公益事业而言，却是外行，更非本分。更何况，媒体以其公器之定位，为特定个体募集款项的行为从某种程度已经构成对于公共资源的不当利用。

还有政府。根据现行规定，县级以上人民政府及其部门在发生自然灾害时或者境外捐赠人要求县级以上人民政府及其部门作为受赠人时，可以接受捐赠。然而，被动接受捐赠并非意味着可以主动开展募捐活动。政府在慈善领域应该扮演监管者和培育者的角色，而非直接行善。因为政府已经通过税收获得大量公共资源以从事公共事业，没有依据也没有理由再以慈善为名获取公共资源。

政府一方面通过准入和秩序规范来监督管理募款组织和募捐行为，另一方面更该鼓励公益捐赠，让社会资源在民间循环增长，增强民间社会的自治能力和活力。程序规范、目的公益的公开募捐得以享受到税法上的优待：公益捐赠税前抵扣。而这一政策常被认为是鼓励捐赠的锦囊妙计。

当下中国，尚无关于公益募捐的全国性法律，慈善法还正在紧张起草过程中，因此募捐主体资格问题尚未尘埃落定。立法首先要回答的就是谁具有募捐资格的问题，而且按照其他国家的规定，非依法获得募捐资格的主体擅自募捐的，不仅募捐款项需要返还给捐赠人，而且还将被处以罚款等行政处罚，构成欺诈的，视情节轻重，负担民事责任乃至刑事责任。

如果募捐所面对的也是一个市场，那么相关的准入规定将在很大程度上决定慈善资源的流向和配置。公益性非营利组织被授予公开募捐的资格和权利的同时，尚需要遵循严格程序和行为规范，还要履行信息披露义务，正面回应来自捐赠人乃至公众的种种疑问、询问和质问。永不相问是绝对信任的境界。询问、疑问乃至责问都是源于不信任或者不够信任，却是获得信任的必由之途。

众多公益性非营利组织将在这样的市场中以自己的能力与公信力一争高下。最终胜出的将是不断自省与修行的组织，凭借问责和公信力来排解“生命中不可承受之轻”，实现其宗旨和目的，不负捐赠人和公众的信任和支持。

作者为北京大学非营利组织法研究中心主任