降低地方财政对中央的依赖度

此次财税改革完成后，地方财政对中央的依赖度，应以不超过20%为宜。这更多通过中央上收支出责任来实现，而上收增值税，下放消费税，这就是税制改革目标和解决中央地方财政失衡目标的统一。

2013年，中央财政收入占总财政收入的比重为48%，地方财政收入占比重为52%。同年，中央政府直接支出仅占总支出的15%，地方政府直接支出占总支出的85%。地方财政对中央财政的依赖度过高，已经超过40%。而实践证明，中央财政转移支付在数量和时间上不可能与每个地方政府预算支出的数量和时间相匹配。多年来，地方政府面对这样的格局通过不同方式呼吁中央政府解决地方政府的财政困难。

但是，此前对这一矛盾的处理思路，并不是上收地方政府的支出责任，更不是向地方政府下放财力，而是为地方政府设计一个新的税源，让地方政府增加对居民征税来缓解地方政府财政困难。在上海和重庆试点对居民住宅开征房产税就是所设计的措施之一。而居民收入差距过大、房价高企的形势又为这一措施的推出增加了理由。

自上海、重庆试点以后，虽然上届财政部一直推动扩大试点地区，但是没有一个地方政府认同这项试点。事实上，上海、重庆的试点即使在当地也受到强烈的反对，不过没有公开罢了。

“十八大”以后，习近平总书记果断地调整了房地产战略，不但要求凡是涉及增加居民税收的措施必须先行立法，而且决定把房地产税的立法工作从国务院转交给全国人大负责。这个决定不仅仅是对围绕房产税的争论做了结论，更深刻的是，否定了上届财政部解决中央与地方财政关系失衡的思路。应该充分肯定的是，本届财政部部长主张只有在减少交易环节税收的条件下才可以在保有环节开征房产税。这个主张不但否定了上海、重庆房产税试点方案，而且也否定了通过地方政府增加对居民征税来解决中央与地方财政关系失衡的思路。

现在，摆在我们面前的问题和几年以前一样，用什么思路来解决中央与地方财政失衡问题？换句话说，此次财税改革在解决中央与地方财政失衡方面的目标是什么？

调整中央与地方财政关系的目标

中国的地方政府承担的政府职责远远多于发达市场经济国家的地方政府，即使是美国这样联邦制的大国，随着国家的发展，更多的政府职责也从地方政府转移到中央政府，州政府的支出占政府总支出的比例也远没有中国地方政府高。目前，中国的现状是：中央政府收入占政府总收入比重低于发达市场经济国家，同时，中央政府支出更远低于发达市场经济国家。

两个“低于”都是财税改革要解决的问题。解决两个“低于”的路径是此次财税改革的重要决策之一。

政治局已经提出了保持中央与地方收入格局大体不变的指导原则，在这一原则指导下，只能通过由中央上收若干支出责任的路径来解决。为什么？原因在于，虽然中国地方政府收入所占比例也高于发达市场经济国家的地方政府，但综合考虑，地方政府对中央财政依赖度达到40%的比例确实使地方政府难以顺利地履行职责。这是在1994年财税改革目标实现以后产生的新问题，现行分税制肯定不能再持续下去了，此次财税改革必须对中央与地方收入支出关系进行调整。

按照政治局的决策，我们认为，调整的目标应该明确为：在维持中央对地方财政控制的前提下降低地方财政对中央的依赖度。换句话说，2020年，此次财税改革完成后，地方财政仍然要依赖中央，但是依赖度要显著降低，应以不超过20%为宜。

两项主要措施

要降低地方财政对中央财政的依赖度有两项措施可以采取。

第一项措施是下放财力。虽然地方政府对这项措施呼声很高，但是，发达市场经济国家的中央政府和地方政府的支出责任不尽相同，而大多数国家中央财政收入一般要占到全部政府收入的三分之二左右。目前中央与地方财政关系失衡的主要矛盾是中央承担的支出责任太少呢，还是地方收入太少？显然，中央政府目前承担的支出责任太少是主要矛盾。2020年之前这样的支出责任中央能上收几项，取决于改革进程和工作力度。

第二项措施必然是中央上收支出责任。在方案讨论中，对此有很多建议。比如最多的建议认为社会保障体系本应由中央承担，而目前中国仍然实行的是分省统筹，应该上收中央。

还有建议认为，法院、检察院系统也应全部垂直到最高人民法院和最高人民检察院，包括公安也可以增加由公安部直属的警察力量。

还有建议认为，九年国民义务教育应该由中央政府负责，目前各级政府都承担部分九年国民义务教育的支出责任，使得许多贫困地区的孩子享受不到九年国民义务教育的最低标准。依靠社会力量搞希望工程本身就表明政府没有履行好九年国民义务教育的职责。

还有建议认为，跨区域的环境保护和污染治理的职责应该由中央政府承担，因为污染物的排放和治理显然地区间利益差别甚大，地方政府之间难以协调。诸如此类，还有很多。

但是，可以肯定地说，这些建议虽然都有道理，但不可能在此次财税改革中一次性全部解决。到目前为止，中央决定上收哪些支出责任尚未公布，但是，就司法领域而言，中央已经决定的是，实施市、县两级法院、检察院由省法院、省检察院垂直管理的体制，警察系统并未做出类似的调整决定。就目前这项决定而言，虽然在司法领域是历史里程碑式的改革，但就中央与地方财政关系而言并无重大影响。

有媒体披露，政治局决定把九年义务国民教育和跨区域环境保护和污染治理的支出责任上收中央。

可以肯定，上收这两项支出就会发挥恢复中央与地方财政平衡的效果。中央支出的比重会明显提高，而地方支出比重会明显降低。

应该说这项改革目标将基本实现。至于这两项支出总量多少？上收以后地方财政对中央依赖度降低多少？这有待于财政部的测算。

可以肯定的是，根据政治局决定中央政府上收若干支出责任以后，目前中央与地方财政收入支出关系失衡的局面会有很大改善。

但是，仍然不能说已经符合社会主义市场经济的要求，而最大的问题主要是中央政府没有全部承担本应由自己承担的支出责任，比如许多学者建议的社会保障支出、法院和检察院支出，等等。或迟或早，中央政府还要进一步上收支出责任，同时，根据支出责任上收的进度，再相应调整中央与地方的收入格局。此次财税改革在这个领域是调整支出责任来维持收入格局不变，今后，就将是调整收入格局来服从支出责任的调整。按照政治局要求，在2016年完成这次支出责任的调整，到2020年，就必然是根据中央进一步上收比如社会保障、司法系统等支出责任的同时调整（主要是中央上收）收入格局。

我们认为，2020年之后，中央与地方的财政关系要在进一步逐项上收本应由中央承担的支出责任的过程中，逐步将中央与地方收入格局调整为中央三分之二，地方三分之一，同时保持地方财政对中央财政依赖度在20%左右。

上收增值税，下放消费税

应该注意的是：虽然此次财税改革要保持中央与地方收入格局大体不变，因此，从解决中央与地方财政失衡的角度不会下放财力，但是，这只是就中央与地方收入格局的总量而言，并不意味着在此次财税改革中中央与地方的收入结构不会调整。

我们必须看到，为了推进营改增并且实现增值税规范化的统一分成制度，地方政府收入就会大幅度减少并且把部分地方收入调整为中央收入。这会改变中央与地方收入格局，加剧目前的失衡状态。这与保持中央与地方收入格局大体不变的指导原则相悖。按照政治局的指导原则，必须在上收增值税一定比例的同时下放一定数量的中央收入，以维持中央与地方各50%左右的收入格局。下放的中央收入最好的选择是改变征收环节以后下放消费税。

上收增值税收入和下放消费税收入必须统筹设计。换句话说，由于上收增值税的区域分布和下放改变征收环节的消费税的区域分布存在差异，设计好这一改革方案难度相当之大。为了规范增值税的分成制度，要下放消费税收入以对冲上收的增值税收入，这就是税制改革目标和解决中央地方财政失衡目标的统一。

作者为联办财经研究院院长，原国家税务总局副局长