我国老年社会服务政策与老年社会工作的发展

谢小兰

摘要：近年来，我国在回应社会老龄人口问题的需求和老年服务社会政策的推动下，我国社会工作得到了迅猛发展，老年社会工作成为改善老年人生活状态、提高为老服务水平的重要方法和途径。在本文中，笔者主要简单阐述了老年社会工作在老年社会服务政策的相继出台和影响下的发展状况。

关键词：老年社会服务政策；老年社会工作；发展

一、我国养老问题

21世纪，老龄化是世界人口发展的主要特征，且伴随着社会的不断发展，人口老龄化问题日益凸显。按照国际通行标准（60岁以上老年人达到人口总数的10%，或者65岁以上老年人达到人口总数的7%，就算进入老龄社会），我国在上个世纪末的1999年就开始迈入老龄社会行列。第六次全国人口普查数据显示，截至2010年11月1日，我国60岁以上的老人超过1.77亿，占全国总人口的13.26%。据推算，到2015年，我国60岁以上老年人口将达到2.16亿人，约占总人口的16.7%。到2020年、2050年将分别超过3000万和9000万，占老年人口的12.37%和21.78%，随着生活水平提高和人均寿命延长，重度老龄化的趋势日益明显。随着老龄化、高龄化的到来，老年问题成为社会广泛关注的问题。与此同时，失能、半失能老人也在快速增多，目前已达3200多万，老年人照料问题日益突出。老年人群体已成为社会中的一个数量庞大的群体，如何保障他们的基本生活，为他们提供健康、幸福的生活成为社会必须面对的问题。为此，党和政府需要制定各种相应的政策，这些政策构成了老年社会服务政策。世界各国有关老人的一系列社会政策和法规，在帮助老年人走出困境、满足老年人的基本需要方面，起着至关重要的作用（刘静林，2007）。

二、我国相关的老年社会服务政策

随着我国经济水平的不断提高，政府对养老的重视程度也越来越高，相继出台了一些列的老年社会服务相关政策，初步形成了较为完善的政策法规体系。先后颁布和制定了《中华人民共和国老年人权益保障法》、《中国老龄工作七年发挥在西安纲要（1994-2000）》、《中国老龄事业发展“十五”计划纲要》和《中国老龄事业发展“十一五”规划》等。在《中国老龄事业发展“十五”计划纲要（2001-2006）》中确定了“坚持家庭养老与社会养老相结合，完善社会养老保障制度，加快发展老年服务事业，同时继续鼓励和支持家庭养老，倡导个人的自我养老准备，走政府、社会、家庭和个人相结合的养老保障道路”的方针。《中国老龄事业发展“十五”计划纲要》提出了“老有所养、老有所医、老有所学、老有所为、老有所乐”的目标。

在2005年3月5日民政部颁布了《关于开展养老服务社会化示范活动的通知》，规定养老服务社会化采取的基本方式有两类，一是以城市市辖区和县级市为单位，先试点，后推广；二是以大中城市举办的各类养老机构为单位，开展示范活动。采取多样化的策略：以国家、集体投入为主导，以社会力量投入为新的增长点，以居家养老为基础，以社区老年福利服务为依托，以老年福利服务机构为骨干。在养老服务人才队伍的建设方面，提出了建立具有奉献精神和专业化水平较高的养老服务队伍，开展专业技能培训，并提出引进专业的社会工作者。

关于老年社会社会服务方面的相关政策还有《民政部关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》、《国务院办公厅转发全国老龄委办公室和发展改革委等部门关于加快发展养老服务业意见的通知》、《关于全面推进居家养老服务工作的意见》、《国务院办公厅关于印发<社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）>的通知》、《关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》等一系列法律、规划和政策，这些政策法规使得我国社会养老服务的发展有章可循。另外，在建设养老院舍规范方面，颁布实施了《老年养护院建设标准》、《老年人社区日间照料中心建设标准》、《养老护理员国家职业技能标准》、《养老机构安全管理》等标准规范。为应对社会的发展和人口老龄化所带来的挑战，中国政府经过不断的努力，我国已基本建立了以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系，并在一定程度上取得了明显成效。

最近，在2013年11月9日至12日，在北京召开的党的十八大三中全会发布了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），《决定》提出的“积极应对人口老龄化问题，加快建立社会养老服务体系和发展老年服务产业，健全老年人关爱服务体系”。另外，为提高养老服务队伍整体素质和加强养老护理员职业技能，推行职业资格和技术等级管理制度和建立社会工作者介入养老服务机制，并倡议、发动、引导志愿活动，探索建立“劳务储蓄”制度。逐渐建立起国家养老服务信息系统，推进居家和社区养老服务信息平台建设，初步形成了专业化、标准化、信息化相结合的能力保障体系。

三、我国老年社会工作的发展

欧美各国如果没有社会政策对社会工作的认同和扶持，就不会有今天的专业社会工作（李祥专，2010）。在2012年12月13至14日的“首届全国老年社工论坛”上，中国社会工作协会社会养老工作委员会总干事王久安在致辞中说，“党的十六届六中全会以来，我国社会工作得到了迅猛发展，老年社会工作也进入新的历史发展阶段，正在逐渐成为建立健全社会养老服务体系中不可缺少的具有现实意义的重要组成部分。”老年社会工作者秉承“以人为本、回应需求”的原则和“助人自助”的理念，运用社会工作的知识和技巧，遵守社会工作伦理，主要采用个案工作、小组工作和社区工作等方法为各种老年人提供不同的服务。目前，我国很多养老机构和社区设立了养老社工部门，开展了老年社会工作的探索和实践，取得了很好的成绩。”目前，主要在政府购买社工服务的趋势下，我国老年社会工作在居家养老、院舍养老和社区养老领域中逐渐发展和完善。

（一）居家养老服务

从2000年开始，全國各地陆续进行了不同形式的居家养老服务试点探索，创造了许多宝贵的经验，收到了良好的社会效果。通过引进专业社会工作服务，河南省郑州市金水区的居家养老服务掀开了新的一页。如今，恩夕社工服务中心运作的老年大学项目在郑州市花园路街道周边的老人里形成了一定的口碑。恩夕社工服务中心正实施的另外一个计划——“老街坊”，以老助老的方式，请五六十岁的老年人帮助七八十岁的老年人，结成对子，定期探望交谈。

（二）院舍养老服务

上海是我国社工组织发展最为迅速的城市，社工队伍已在这座城市中逐渐庞大起来。于2008年5月成立的浦东新区乐耆社工服务社是一家专门从事为老服务的社工组织，其工作内容包括以“一院一社工”的方式进入养老院提供包括个案管理、护理员能力培训在内的专业化服务。在与社区养老合作方面，则进行项目托管，比如对老年人日间服务中心等居家养老进行专业化服务。该社工组之目前为老服务涉及浦东8个街镇，直接服务2500名老人，辐射近万老人。成都市第一福利院通过购买田园社会工作机构的社工进驻福利院内为老年人提供专业的服务。一福利院共有400多位老人，其中专业社工10人，社工与老人的比例为1：41.9。进驻福利院的社工的工作内容有：和护理人员、心理师、营养师共同对老人入院前进行预估，针对不同需求的老人，通过开展个案、小组、社区的方法协助老人熟悉和适应院内环境和生活，促进老人之间的人际关系、充分利用各种社会资源、解决各种问题和预防问题，增强老人个人能力，以满足老人的身、心、社多方面的需求。

（三）社区养老服务方面

广东是我国社会工作发展最早的地区，社会工作的发展相对其他地区比较完善，在社区养老方面取得突出的成绩。目前，广州市已建立的150个街镇家庭综合服务中心，中山市已设立的24个镇区社工综合服务中心，深圳市已建成的300多家社区综合服务中心，全部采用服务项目购买方式，引入民办社工机构开展专业社工服务。其中，长者服务是其主要的服务内容之一，主要以社区照顾的模式向社区或者街道内的长者提供社区养老服务。

近几年，位于西南地区中部的成都市，在养老方面的服务可以与东部沿海地区相比拟。成都市成华区立足社区网格，构建起了下沉管理与服务、政民互动和信息咨询为一体的“区-街道-社区-院落”四级服务体系。依托区、街公共资源和社区资源，打造“老人家空间”、“社区会所”等各种服务平台和窗口。成都市锦江区爱有戏社区文化发展中心在社区综合服务体系中助老服务方面，以“一个观众的剧场”社区长者服务计划和“长者互助餐桌”等项目，为社区居民搭建互助平台，通过互助活动建立人际互信，为社区的长者提供生活上和精神上的帮助。

在回应社会老龄人口问题的需求和老年社会政策的推动下，自党的十六届六中全会以来，我国老年社会工作在改善老年人生活状态、提高为老服务水平上发挥了重要作用，也促进了我国老年社会工作的发展。党和政府相继出台的一些相关社会政策，为老年社会工作的开展提供了宏观层面的指导，在一定程度上促进了我国老年社会工作的规范化、专业化和职业化。但我国老年社会工作的发展还存在很多不足：经济发展水平低、社会政策不完善、传统家庭养老观念深、现实家庭养老功能弱化等困境。我国老年社会工作的发展和完善还有待社会各界人士的支持和探讨。（作者单位：四川大学公共管理学院）

参考文献：

[1] 参见司马义·铁力瓦尔地副委员长在山东省老年人权益保障法执法检查汇报会上的讲话.2011年5月6日，http：//www.zyac.org/zxjj01_zc.aspid=2&pid=340.

[2] 中国老龄事业發展“十五”计划纲要（2001-2005年），人民网.2001，08，13.http：//www.people.com.cn/GB/shizheng/19/20010813/534181.html

[3] 老年社会政策法规，圣才学习网.2010，04，22.http：//yingyu.100xuexi.com/view/examdata/20100422/C01DEE51-DC12-4B19-938F-64AFDABAB8CA.html

[4] 老年社会工作的有关政策文件，2009，10，14.中华考试网（www.examw.com）

[5] 中华人民共和国民政部社会福利与慈善事业促进司.养老服务基本情况http：//fss.mca.gov.cn/article/lnrfl/yewu/201303/20130300431269.shtml.

[6] 近5年广东政府购买社工服务近20亿元.南方日报，2014，01，01.http：//news.nfdaily.cn/content/2014-01/01/content_88854901.htm

[7] 政府购买社工服务的居家养老模式.搜狐网，2013，05，29.http：//www.laoren.com/ylzx/2013/205838_2.shtml2

[8] 中国式养老调查：仅3%老人机构养老社工素质低.中国养老社工网，http：//www.chinayanglao.org/ShowInfo.aspId=2250.

[9] 近5年广东政府购买社工服务近20亿元，南方日报，2014，01，01.http：//news.nfdaily.cn/content/2014-01/01/content_88854901.htm.

[10] 杨黎，成都市成华区：打造社区网格化管理服务新模式，推进社会建设和管理创新.中国养老社工网，http：//www.chinayanglao.org/ShowInfo.aspId=2118

[11] 刘静林.老年社会工作——社区工作与管理专业[M].北京：中国轻工业出版社.2007年版.

[12] 李祥专.人口老龄化下我国老年社会工作的困境与出路[J].社会工作（实务研究），2010，第5期.