贵州城镇化发展的新动力：小城镇的培育

唐佩

摘要：贵州小城镇的培育是贵州城镇化加速推进的重要着力点。当前贵州小城镇发展存在着小城镇规模偏小，分布散，没有形成完整的城镇体系；城镇服务能力弱；规划滞后，缺乏产业经济支撑等问题，从乡村经济发展，科学规划城镇体系，发展城镇主导产业和强化城市管理部门职能，实行民主、灵活的管理几方面着手加强小城镇的培育，提高贵州的城镇化水平。

关键词：贵州；城镇化；小城镇；培育

一、小城镇的概念及对贵州城镇化的作用

（一）小城镇的概念

小城镇即为较小的城镇，它介于城乡之间，是联系城市和乡村的纽带，它既不是城市，又不同于农村，地位特殊。本文研究的小城镇包括乡、民族乡人民政府所在地和由集市发展而成的作为农村一定区域经济、文化和生活服务中心的非建制镇。集镇是农村中工农结合、城乡结合、有利生产、方便生活的社会和生产活动中心，是贵州省推进农村城镇化的重点。

（二）小城镇的社会经济地位及作用

“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略”。城镇一级经济的发展，对贵州农村产业结构的调整和经济结构的改变产生着深刻的影响，推动着贵州城乡一体化的进程，是贵州实现城乡跨越的重要经济增长点。

第一，发展小城镇，实行农村改革，是农村工业化、城市化和现代化的必经之路。是一项因势利导的重大战略，是贵州经济社会发展的形势、后发赶超的趋势和城镇化进程加快的态势所决定的。既直接促进经济发展，又直接促进社会发展；既能带动工业化，又能带动农业现代化；既是经济发展的成果，又是经济发展的动力。

第二，小城镇是实现农村劳动力转移的有效途径。小城镇是沟通城乡的桥梁和纽带，在促进农村经济和社会稳定发展方面具有重要作用。加快推进特色城镇建设，有利于乡与乡经济的共同发展，有利于实现农村劳动力向城镇的逐步转移，有利于农业的集约化和农民收入的增加。愈是山区，愈是要走小城镇集聚发展的道路，愈是要通过小城镇这个大平台来实现城乡统筹、解决“三农”问题。

第三，小城镇的建设有利于农村的精神文明建设，有助于改善农村的社会面貌。有利于丰富乡村农民文化的生活，有利于国家政策的落实和人口素质的提高。

二、贵州小城镇建设的现状、特点及制约性因素

（一）贵州省小城镇发展现状

从上世纪90年代中期贵州省就明确提出“小城镇建设要正式列为各级党委、政府的工作目标，纳入目标管理责任制”开始，全省小城镇建设就进入了一个新的发展阶段。贵州省拿出专项资金，鼓励小城镇建设，并以县城为主，重点扶持全省100个小城镇和20个民族村镇的建设。贵州省依托区位条件、资源禀赋和发展基础，突出产业、自然、历史、文化和民族特色，积极培育交通枢纽型城镇、旅游景观型城镇、绿色产业型城镇、工矿园区型城镇、商贸集散型城镇、移民安置型城镇等“六型”小城镇。到1999年为止，贵州有工业性城镇102座、矿业型城镇32座、交通型城镇40个、旅游型城镇22个、农副产品加工和农贸集镇470个。

其中具有代表性的主要有以下几个城镇：随着高铁建设、“县县通高速”项目实施，以玉屏大龙镇为代表的交通枢纽型城镇开始围绕交通优势，发展物流、工贸、旅游产业。以花溪区青岩镇为代表的旅游景观型城镇大力推广民族文化旅游产业。雷山县丹江镇、台江县施洞镇依托原生态旅游资源，发展民族工艺品加工，兴办乡村旅舍。以仁怀市茅台镇为代表的绿色产业型城镇已经成为贵州省现阶段最有可能建成世界名镇的小城镇。以息烽县小寨坝镇为代表的工矿园区型城镇，以遵义县虾子镇为代表的商贸集散型城镇，以大方县黄泥塘镇为代表的生态移民安置型城镇大批兴起。

（二）贵州小城镇发展显现的问题

贵州省小城镇建设受地域条件，地理环境，观念意识和文化教育水平等因素的制约，当前小城镇建设目前存在不少矛盾和问题，并突出表现在规划和建设管理水平低，特色不突出等几个方面。

一是多数小城镇规划和建设管理水平低，特色不突出。全省小城镇多数仍停留在“平屋顶、白瓷砖贴面的火柴盒式建筑加上脏乱差的镇容镇貌”的水平。这首先是县一级建设行政主管部门在管理上多半只能顾及县城所在地的镇，造成对非县城的镇在规划和建设管理上缺位。其次很多乡镇干部意识不强，只是停留在简单的表面翻新工作上。

二是城镇建设与发展的自然条件差，城镇建设与土地供应矛盾突出。贵州位于云贵高原东坡，以山地为主，城镇可建设用地少。同时大部门地区25度以上坡地都划入了基本农田保护区，导致城镇建设用地指标与实际用地需求缺口大。

三是城镇基础设施建设投入不足，小城镇自有财力又无权用于自身建设。要基本解决贵州省小城镇基础设施短缺的状况，“十二五”期间至少就需要投入上千亿的资金。同时，镇级政府财政收入都要全部上缴上一级财政，镇政府自身不能留用，运转经费少，导致镇一级建设资金匮乏。

四是城乡“二元结构”对小城镇建设与发展的制约作用明显。城镇规划建设管理方面的法律法规不完善、不配套，只能借用城市的办法，但现有城市管理办法相对乡村可操作性较弱，形成小城镇规划建设管理的真空和漏洞。

（三）贵州小城镇发展的特点

1、城市数量少，集聚度低，没有形成完整的城镇体系。贵州共有9个地州，88个县市，1795乡镇，3745万人。其中，重要百万人口城市有4个，贵阳，遵义，六盘水，安顺，大部分县市人口在50万左右，乡镇人口一般在几千到3万。可见，贵州城市的规模差别很大，大城市数量少，人口集中，密集度高，乡村的人口聚居度低。城市发展出现一定程度的断层，大量小城市（镇）发展缓慢，没有形成围绕大中城市周围布局的城市群，以及相互配合、错落有致的城镇体系。

2、小城镇规模偏小，分布散，服务能力弱。在罗甸的26个乡镇中，从人口上看，只有城关镇达到3万人，最少的一个乡仅有4千余人，集镇之间距离较近，大部分在10公里左右。人口规模小对经济和社会发展就无法起到明显的辐射作用。过小规模的乡镇模式，无法适应现代经济发展的需要，也会严重制约小城镇的发展。规模偏小，发展空间和辐射区域狭就小，市場也就发育不足，从而影响对资源的集聚能力，导致城镇发展的后劲不足。城镇规模偏小，基础设施、公用设施建设却必不可少，对于贫困地区有限的财力，必然造成服务能力弱。

3、规划滞后，缺乏产业经济支撑。当前贵州众多县市的集体企业由于不适应市场经济发展的相继倒闭，退出市场；乡镇企业也未成气候；同时农业产业结构调整难以突破，无法形成支柱产业，建立龙头企业，实现产业化经营。没有产业的支撑，小城镇的发展空间就狭小，就无法实现农村劳动力就近就地向城镇转移。极大地制约了小城镇第三产业的发展和地方经济社会的发展。

（四）贵州发展小城镇的制约因素

1、对小城镇建设工作的认识不到位。从实践来看，贵州基层政府和干部对小城镇建设工作的重要性缺乏认识。仍然停留在大力引进投资和工业企业的发展上，认为小城镇建设无关大局，导致小城镇的发展政策难落实；基层政府的财政困难，使部分用于小城镇建设的资金用于政府其他方面。

2、贵州省薄弱的社会经济、文化基础和地理环境等是严重制约小城镇建设的客观原因。首先，这些乡镇大都分布在边、远、山、偏、穷的地方，社会经济发展相对滞后、缓慢，群众生活贫困。其次，生活基础设施落后，群众生活极为不便。经济底子薄，财政基础差。众多乡镇都是靠国家财政补贴的，其财政纯粹是“吃饭财政”。同时，教育、卫生条件差。在如此薄弱的基础上发展小城镇难度之大可想而知。

三、对贵州小城镇发展的思考

1、重视乡村经济发展

农村小城镇建设的首要目标是促进农业的可持续发展。贵州应该积极探索走特色农业发展的路子，如绿茶、马铃薯、烟叶、贵州三宝等，充分利用贵州的气候、土壤、生物、资源多样性的特点来发展山区立体农业、生态农业、特色农业，改善农业的生产条件和农村的生活环境，提高农民的收入水平和社会福利水平。

2、规划合理的城镇体系

贵州有2800万左右农村人口，不可能全部进入大城市，否则会引发大城市人口过度膨胀而带来一系列城市问题。因而，要保证大城市和中城市，小城市的平衡发展。在继续推动贵阳、遵义等大城市的发展的同时加快发展城市周边配套的卫星城、卫星镇，如金阳新区，清镇市等以分流进入大城市的人口，并带动周边地区的经济发展。二要通过引导乡镇企业向小城镇集聚，推进户籍制度改革和完善城镇功能等措施，发展重点县城及小城镇。做好人口发展规划，合理确定人口迁移的规模和总量。

3、培育和发展主导产业

城镇化发展要以产业发展为支撑。因地制宜地培育和发展具有竞争优势的特色产业、主导产业，是推动乡村城镇化转变的重要条件。贵州是山区省份、多民族省份，小城镇建设要走特色产业发展之路。各地要结合乡镇经济结构的战略性调整，合理定位城镇功能，以追求特色为目标，打造独具一格的城镇民族风情品牌，充分体现贵州小城镇的特色风格和文化品位。着力培育本地区的主导产业，增强城镇可持续发展的能力。通过主导产业的崛起和形成，带动新产业的发展和配套设施建设，进一步打造具有贵州特色的小城镇群。

4、强化城市管理部门职能，实行民主、灵活的管理

基層政府和干部要从战略的高度认识到小城镇建设的重要性，意识到在贵州大力发展城乡一体化的今天，小城镇建设不仅事关千万农户的发展，而且关系到全省城市化进程乃至实现现代化。同时，要形成政府-专家-民间组织-民众的广泛参与的决策体系，以人为本，尊重地方民众意愿，加强社会监督。

贵州面临着人多地少、经济薄弱、生态脆弱、交通落后的严峻考验，努力发展小城镇，用最小的资源消耗来获得最大的综合效益。最终通过小城镇建设，实现“建一条产业带、亮一道风景线、富一方老百姓”的多重效果，带动贵州整个城市化的快速发展。（作者单位：贵州财经大学）

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