中国人口老龄化背景下养老保险金制度公平问题的探讨

张利珍 黄鑫

摘要：个人收入两级分化情况加剧，社会隐含的各种矛盾逐步加深，在经济不景气加大社会各阶层压力的背景下，本文主要分析我国养老保险制度不公平的现状，通过分析城乡之间、地域之间、代际之间分配的不公平，得出造成这种现状的原因；再通过对这些原因的剖析，得出养老金并轨、统筹城乡发展、平衡东中西三大经济区发展等对策。

关键词：老龄化；养老保险；公平

一.引言

根据联合国标准规定，全国65岁以上的人口比率超过总人口的7%，就被称为“老龄化社会”，而超过了14%就被称为“老龄社会”。中国在2005年65岁及以上人口占总人口达到了7.6%，截至2008年底，该比率达到了8.3%，由此看来，我国正面临着严重的人口老龄化趋势，随之养老保险逐渐引起人们的关注。

二.我国的养老保险制度公平现状

在过去的几十年里，我国分别建立了城镇企业职工养老保险制度、机关事业单位人员养老保险制度、城镇居民养老保险制度及新型农村居民养老保险制度等四种正式制度形式，虽然这四种养老保险制度理论上来说是涵盖了全社会的各个群体，但是都或多或少的存在着代内的不公平。

（一）城乡之间的不公平。自20世纪50年代我国社会养老保险体系建立以来，虽然经过一系列的改革和调整，我国农村居民和在城区的农民工都长期处于体系边缘地带。广大农村居民对于养老问题依然建立在家庭养老模式的基础上，对于参加养老保险的意识不强，积极性不高；农村养老金的积累和来源较为单一，养老金全部来源于农民自身缴纳，政府没有补贴，农村居民养老保险制度覆盖率偏低。这一状况直到2009年新农保政策实施以来才有所改善。而就算如此，在保障水平上仍然存在较大差距，城镇居民的保障标准高于农民，城乡之间在养老保险制度方面存在着严重的不公平性。

（二）地区之间的差异。我国的养老保险制度是按照地区统筹原则实施的，地区之间经济发展水平的差距导致收入之间的巨大差距，从而导致地区之间养老保险待遇的巨大差距，这表现为地区之间养老保险制度的公平性缺失。我国目前养老保险存在的缺陷也是显而易见的，对养老保险制度进行改革是刻不容缓的工作。

三.养老保险制度公平性缺失的引致因素

在过去几十年来，我国实行的是城镇企业职工养老与机关事业单位养老相分离的双轨养老保险制度。2009年以后推出的新型农村居民养老保险制度的建立，则意味着我国养老保险制度的三轨运行，三轨制在运行中引起的不公平性也日益凸显。从根本上看，引致我国养老保险金制度公平性缺失原因主要在于养老制度的多重分割。而由制度的多重分割所引申出的的具体因素则表现为筹资机制、养老金替代率及制度覆盖率的差异。

（一）养老金筹资机制差异

目前我国城镇企业职工养老保险制度、城镇机关事业养名保险制度以及农村养老保险制度在筹资机制方而存在着比较明显的差异。城镇企业职工养老保险制度实行的事企业、个人及国家三方缴费方式，企业按照职工工资总额的20%缴纳养老保险金，全部进入社会统筹账户；参保者个人按照工资总额的8%缴纳保险金，全部进入个人账户；其余部分则由政府兜底。而机关事业单位采取的是国家财政负责制，即由国家财政拨付全部养老金，个人和单位不用缴纳任何费用。

2009年以前，我国农村养老保险制度实行的是“以个人缴费为主，集体补助为辅，国家给予适当政策扶持”的筹资方式，但是事实上补助难以到位，个人几乎负担了全部的养老保险缴费责任。直到2009年新农保制度的推行，才实现了个人缴费、集体补助、财政补助的三方缴费方式。但是由于农村居民个人收入水平较低，保障水平也相对较低。

（二）养老金替代率差异

養老金替代率是指职工退休后所领取的退休金与退休前工资收入的比率，它从一个较为客观的角度评价了养老保险制度对参保者的保障水平。根据国家规定，机关单位公务员的退休金皆按原工资水平的100%发放，事业单位人员退休金发放标准略低于机关单位公务员；企业职工养老金替代率却在连年下降，直至2009年已经下降到了46.7%，如果不尽快做出机制调整，养老金替代率将很快降至45%的警戒线水平；农村养老金替代率更是远远低于城镇职工养老金替代率。

（三）制度覆盖率差异

制度覆盖率是判断一国养老保险制度水平的一个重要指标。制度覆盖率的高低与养老保险制度的公平分配效应存在正相关关系，即制度覆盖率越高，则养老保险制度的分配功能就越显公平。

就我国城镇企业职工养老保险制度而言，所有职工都在其制度范围之内，但事实上，很多中小企业，特别是私营企业并没有按规定为职工尤其是非正式职工承担缴纳责任，导致城镇企业职工养老保险制度实际覆盖率不足；由于机关事业单位属于政府财政全部拨款单位，单位并不需要为职工担负缴纳责任，因此该制度的覆盖率已经达到100%；对于2009年才实施的新农保制度，由于还处于试点期，制度的覆盖状况尚未展开，其制度覆盖率还处于很低的水平。

四.提高养老保险制度公平性的对策

碎片化、分散化的养老保险制度不仅会加剧养老资源配置的不均衡状况，而且还会损害社会人民的公平性权益，破坏社会和谐。从根本上看，解决养老保险金制度公平缺失问题只能从整合、统一养老保险制度着手，即实现养老保险制度城乡统筹、社会群体统筹。但是结合我国实际，由于我国人口众多，经济发展还处于初级阶段，要实现制度统筹还需要很长的路要走。而面临强势来袭的老龄化问题，我们应该逐步推进养老保险金制度的改革步伐。

首先要缩小制度间差距，确保规则公平。规则公平在养老保险制度里体现为每位参保者在参与制度过程中都遵循相同的规则和标准，保证养老保险制度参保全过程都始终处于同等地位。虽然要实现三轨合并还有很长的路要走，但是目前逐渐缩小三轨之间的差距还是可能的。目前机关事业单位与企业职工养老保险制度并轨政策已经开始试点进行，为实现制度统筹起到了指引作用。政府应当大力推广城镇养老保险制度的并轨，同时加大农村养老保险制度的财政扶持力度。

其次要扩大养老保险制度保障范围，提高制度覆盖率。就目前我国城乡养老保险制度运行的实际情况来看，还没有实现城乡人口的全覆盖。对于城镇企业职工，应减少资格限制，降低进入门槛，把所有城镇就业人口都纳入制度范围内；对于农村居民，政府应适当提高扶持力度，减轻农民缴费负担，以吸引农民自觉纳入农村居民养老保险制度范围内。

最后要提高统筹层次。基于我国经济结构、人口结构的不均衡发展，目前还无法实现养老保险制度的全国统筹。对此我国应实行分步走、逐步推进的战略。国务院自1998年开始推行企业养老保险的省级统筹，开始建立基本养老金的省级调度机制，并逐年对此机制进行了完善。要实现全国统筹，此机制仍是远远不够的。对于区域间的差异，我国可以按照东、中、西部三个经济区域推行三区域内部的统筹，然后分步推进，逐步走向全国统一。（作者单位：西南民族大学经济学院）

基金项目：本项目得到西南民族大学研究生创新型科研是项目（中国人口老龄化背景下养老保险金制度公平问题的探讨，CX2014SP128）资助。

参考文献

[1] 黄必红：养老金制度[M]，北京：中国劳动社会保障出版社，2008：10-12.

[2] 刘军伟：我国基本养老保险制度公平性研究[D]，华中科技大学，2012：74-76

[3] 陈信勇：中国社会保险制度研究[M]，杭州：浙江大学出版社，2010：47-49.

[4] 刘晓莉：论如何推进农村养老问题[J].《大众商务》，2010（115）.