浅析土地利用总体规划与村民建房用地之间的矛盾

李军

我国农村实行农业人口一户一宅政策，总体来讲，大部分地区大部分农村居民符合这一要求，但依然不能忽视存在一户多宅、一户一宅但超面积和非农业户口在农村拥有宅基地的现象。再加上重点建设项目，主要是建设不征地的项目，如架设高压输电线路，考虑到居民生活安全，输电线路以下的原有宅基地基本遗弃而不得不安排新的用地，以及各地为发展农业休闲项目而实施的建设用地优惠政策等都挤压着农村正常建房用地指标。而现行土地利用总体规划在所规定期限内，由于地方出于经济利益考虑，大面积调整的可能行极小，从而导致居民建房无地可用。

土地利用总体规划与村民建房的矛盾

有些乡镇，20世纪80年代期间在架设22万伏线路时，电力线正好跨屋顶而过，当时并未考虑到高压线对附近村民生命健康的影响，没有进行搬迁，也没有进行补偿；而随着电力设备的老化和群众对生命健康的越来越重视，以及房屋自身寿命的终结，居民需要申请新基建房。但是遇到一系列问题，究其原因，主要是土地利用规划没有从实际出发，欠科学和与现有政策脱离。

建设用地规划的随意性，导致村民建房无地可用。

考虑到高压电线对居民生命财产安全构成威胁，原有宅基地已不适合建房，需另择新地基建房。但居民所在的集体经济组织内部，由于在本轮规划集体建设用地的划定和调整期间，所划定规划建设用地考虑问题不周全，导致有规划建设用地的地方要么位于电力线以下，要么规划建设用地根本无法满足通风、采光、朝向等建房要求，建设用地规划具有随意性，缺乏实际考量。

基本农田划定不科学，导致村民建房无地可用。

我国基本农田保护区域划定以乡镇为单位，没有考虑到各个集体经济组织的实际情况；为达到基本农田保护指标要求，支持项目和集镇建设，该集体经济组织内部所有耕地都划作基本农田。而根据我国基本农田保护政策，基本农田严禁非农建设，在居民建房无规划用地的情况下，占用其他用地建房也难以实现。

土地利用总体规划脱离现有政策，导致村民建房无地可用。

土地利用总体规划与农村村民建房政策背离。按我国现行农村建房政策，村民建房申请必须是本集体经济组织内成员，否则不予批准。而我国在新中国成立以来，自人民公社开始，便形成了以小组为最小集体经济组织，且目前我国实施农村土地确权工作也确权到小组。而在土地利用总体规划编制过程中，并未考虑这一政策因素，而是以中心村为单位，划定一到两个居民点集中区，引导居民集中居住，从而导致很多小组根本没有规划建设用地，而有的小组建设用地过多。工作人员在为居民选址过程中，就发现邻近组有一处条件较好建设用地，但该居民不属于该邻近集体组织成员，不符合申请条件，该邻近集体经济组织也不同意。

协调解决的对策和方案

怎样应对这一系列问题？除了村民在建房过程中，严格控制一户一宅、建房面积和杜绝非农户口在农村建房外，最重要的是怎样使土地利用总体规划在指导村民建房方面更具操作性，而不是陷入“规划，规划，图上划划，墙上挂挂”的“规划无用论”的结局。

结合现有建设用地面积，统筹总建设用地面积，做到真正意义上的动态平衡。

目前我们的土地利用总体规划中，规划新增建设用地主要划定在邻近现有居民点的位置，没有考虑现有居民点的退出，没有统筹观念；要在现有建设用地与规划新增建设用地面积之和总量不增加的情况，根据退出原有房屋多少面积，就要在异地补充规划多少面积。要在土地利用总体规划的过程中，弄清楚规划区域建设用地布局形式和发展趋势，从而明确哪里退出、哪里补充规划。退出的地方不能再建，引导村民建房向补充规划的地方集中。落实到某一户，就是你在本集体经济组织有一处宅基地，我就在本集体经济组织内还你一处宅基地，而原有宅基地要么自行复垦成耕地，要么由国家组织复垦。这样就避免本集体经济组织成员建房，原宅基地无法建房后，新的地基无地可用的问题；将复垦的耕地纳入基本农田，也可以更好地保护好基本农田，既保证了建设用地不增加，也保证了基本农田不减少；同时，由于现有居民点布局存在大量土地浪费，在居民点重新布局后，也能缓解计划生育政策分户建房带来的用地需求压力。

结合历史成因和发展趋势，科学合理布局规划建设用地。

要考虑到规划建设用地是否符合建房要求的地形、地势、通风、采光、朝向、健康等指标因素，在建设用地布局过程中，要充分了解当地居住习惯，同时又要用发展的眼光科学规划。首先要保证用地适合建房；其次要看历史，也要看将来，哪种情况适合点状分布，哪种情况符合带状分布。比如居民所在村集体经济组织有史以来，现有居民点大都成点状分布，但规划用地布局是不是就是在原有基础上扩大？显然不是，而应考虑其历史形成原因，主要是当时农村道路缺失，居民为方便出行，沿道路而形成现在的长藤结瓜式的点状分布形式；但现在由于交通道路的发达，该村道路基本上达到了组组通，横竖分布整齐，且在建房过程中，已经形成了带状分布的趋势，所以在规划过程中就应该以带状分布为主。这样，既可以在建房后，最大限度地腾退原有宅基地，并便于腾退土地复垦后与原有耕地集中连片，也能够尽可能做到每个组级集体经济组织都有自己的规划建设用地。

项目占用规划农村居民点建设用地后，及时调整规划，及时补充。

各类项目用地占用规划农村居民点建设用地后，在居民点建设用地总量不变的情况下，及时在本集体经济组织内进行补充。农村居民点规划调整应在项目立项后前一年实施，而不能占了又不调整，浪费建设用地指标，影响村民建房进度。居民无地建房的很大一部分原因就是由于在新一轮规划修编的过程中，没有依据实际情况进行合理的规划，而是简单的用地指标的增加，从而导致在建房过程中障碍重重。

在经济发展的今天，由于利益的驱使，导致地方往往在土地利用总体规划编制过程中，只关注重点项目和集镇发展用地需求，而忽视农村居民点建设用地需求。在规划编制过程中，缺乏科学性、实用性，纯粹是有多少指标，图上画多少指标，使得土地利用总体规划在指导村民建房过程中矛盾重重。而只有在规划编制过程中，用科学发展观指导，尊重历史，把握未来，才能够使土地利用总体规划在国土管理的前沿阵地发挥其应有的作用。

（作者单位：长沙县国土资源局）