关于矿业管理体制改革顶层设计的思考

朱训 傅鸣珂

目前，我国矿业面临新的机遇和挑战，突出问题之一就是国家建设所需的石油、铁矿石、铜矿等有色金属对外依存度都在50%以上，而且呈与日俱增的趋势。要实现矿业对于经济社会发展的支撑作用，关键要理顺矿业管理体制。为此，必须从复杂的现实中正本清源，搞清矿业覆盖范围，明确矿业在三次产业中的归属，同时厘清资源性资产管理与资源产业管理的关系，为矿业管理体制的顶层设计提供有价值的决策参考。

厘清矿业覆盖范围，准确定位矿业产业

按照现行产业分类，采矿业划入第二产业，矿产勘查业划入第三产业，导致探采完全脱节，违背了矿业产业的内在规律，造成一系列不良后果。为此，建议依据产业基础属性，将矿业归位于第一产业，并按照其产业特有规律进行矿业改革的顶层设计。

矿业由探矿和采矿两个部分组成，探矿是采矿的前提，采矿是探矿的延伸。矿业产业链的运作方式就是首先进行矿产勘查，找到矿产资源后紧接着进行矿山建设和开采，直到生产出矿产品。也就是说，矿业起于矿产勘查，止于采矿（含选矿），两个环节紧密联系，这是矿业生产的客观规律。据此，理应按照矿业产业链的运作规律，将探矿和采矿统一归为一个产业——矿业。联合国也是遵循这个规律，在现行《国际标准产业分类》中规定矿业（包括探矿和采矿）属于第一产业。世界上多数国家的矿业也均覆盖探矿和采矿全程，探采两权制度自然衔接，有完备的法律保障。

反观我国，2003年国家统计局发布的《三次产业划分规定》将采矿业划入第二产业，矿产勘查业划入第三产业，实行探采分割体制，并分属不同产业类别。这样一来，使探采完全脱节，既违背了矿业产业的内在规律，也造成了一系列不良后果。比如，勘查目的性模糊，助长唯资源论，忽视开发的技术经济可行性，形成了不少难以开发利用的呆矿；探转采阻碍多，且难以落实，恶化了勘查投资环境等。这些问题需要在矿业体制改革中加以解决。

联合国产业分类将产业划分为10类，A类为农业，紧随其后的B类为矿业，均属于支撑社会经济发展的基础产业。全球多数市场经济国家中，矿业发达的国家都将矿业划入第一产业（澳大利亚、新西兰、南非）或按第一产业对待（美国、加拿大、巴西、智利、俄罗斯、沙特阿拉伯等），而中国、德国、日本将矿业划归第二产业。但值得注意的是，德国、日本已完成工业化，矿业对其无关紧要，而对于我国这样的发展中大国，矿业对经济社会发展有举足轻重的作用。如果矿业产业定位不准，必然带来管理体制不顺和管理制度偏差。

为此，应认真反思其弊端，在深化改革中，使矿业合理归位于第一产业。第一产业是从自然界获取产品，为后续加工制造业（第二产业）提供原材料的产业。矿业是从地球地质作用形成的矿床中获取矿产资源，为工业提供“粮食”。没有矿业，工业就成为无米之炊。从产业的基础属性上，将矿业类同于农业归为第一产业是恰当的。

与此同时，矿业有着不同于工业的特殊用地要求和报酬递减规律。对于随着开采资源耗竭而不断外延、持续的用地需求，若仍按照工业建设布局的可选择性和用地固定性对待，则会大幅抬高矿业用地成本，对探矿权、采矿权能否实现，以及能否持续开采构成很大威胁。而且，从矿业报酬的递减规律来看，随着可采资源逐渐减少，埋深加大，成本增加，矿山企业经济效益随之下降。因此，不能采取与一般工业企业长期稳定收益相同的税费政策，而应给予相应的扶植政策，使其摆脱困境。

而且，不合理的税费制度导致矿业整体负担沉重。除了承担工业企业所有税赋外，矿山企业还要缴纳资源补偿费、资源税等6种税费，因此国内矿山企业的整体负担要大于工业企业，也高于国外同类企业。其中一个重要原因是对矿山企业征收增值税。如同第一产业的农业，矿业无需购买原材料加工，主要靠自己开辟原料实现增值，因此国外对第一产业不征增值税，而我国规定对矿业征收13%的增值税，成为企业主要负担。而且，由于抵扣项目少，实际征收额要高于工业，据测算，矿业总税赋要比制造业高出6～8个百分点。

更为重要的是，实施与工业趋同的矿业收益分配政策，损害国家利益。矿产品主要是由国家所有的矿产资源构成，人类劳动附加值低，而工业产品正相反。因此，工业与矿业在收益分配上不宜趋同，矿业收益分配首先要满足国家财产权的实现，同时淡化国家以行政权力征收的税费，而现实却反其道而行。按工业收益分配模式，一味压缩国家财产收益（矿产资源补偿费平均费率1.18%），而强化行政权资源税收益，极大地损害了国家应有的资源性资产权益。

另外，将矿业附属于加工业，严重扭曲了矿产品价格。联合企业为了把利润聚集在后续加工业上，必然要人为压低原料价格，导致矿产品价格形成机制的非市场化。由于价格偏低，助推了高耗竭能源资源的经济发展模式，同时由于资源无价或低价，矿产品销售收入中的资源价值转化为采矿业的虚增利润，大量国家财富落入矿老板的腰包。将矿业纳入第二产业，抬高了工业产值在全国GDP中的比重约4.5个百分点，人为提高了我国工业化水平。将矿工与一般产业工人同等对待，不符合其生活工作条件艰苦，危险因素和伤亡事故多，自然减员和新增劳动力频繁，以及劳保、培训、工伤、职业病赔付、养老等营业外支出庞大的特点，不利于解决矿企和矿工的特殊困境。

可见，矿业产业归位于第一产业是必要性的，不仅有利于夯实矿业作为基础产业的地位，使其受到应有的重视与相配套的政策待遇，而且有利于按照矿业特有规律进行改革的顶层设计，促进“四矿”问题全盘解决，提高能源、资源安全保障程度。

理顺产业管理体制，设立统一管理机构

在厘清自然资源“国资委”和自然资源产业主管部门关系后，建议设立统一的矿业管理政府部门，全方位、深层次地改革矿业管理体制，统一管控治理矿业。这将有利于能源资源发展战略、资源规划、结构调整和节约集约利用等大政方针目标的实现。

日前，中央财经领导小组办公室副主任杨伟民透露，将建立自然资源“国资委”，行使自然资源所有权人的职责，并组建行使自然资源生态空间用途管制的政府部门。在自然资源确权后，由自然资源“国资委”代表全体人民行使所有权职责，避免产权虚设是完全必要的。鉴于各类自然资源赋存差异大，产业发展专业技术性强，建立相应的产业主管部门比较符合现阶段我国经济发展的国情，也和全球多数国家的资源产业管理体制类似。

自然资源“国资委”与自然资源产业主管部门分工明确，各有侧重。前者主要行使自然资源资产管理、所有权管理，以及统一行使自然资源生态空间的用途管制和宏观主体功能区构建等；而后者则主要依法行使使用权管理，在中、微观层面落实各自的主体功能区建设，执行资源开发保护制度、环保制度和用途管制制度等，二者相辅相成，共同构建国家自然资源治理体系。

厘清自然资源“国资委”和自然资源产业主管部门关系，并确立矿业第一产业地位，可以解决能源、资源这一基础产业集中、统一管理的体制性缺位问题。目前，我国矿产资源政策和管理分散在发改委、国土资源部、工信部、商务部、国家安监局等多个部门，能源、资源的勘查开发、生产、消费、进出口、保护和监管等由于多头管理，无法做到有效协调，降低了效率。

纵观世界其他国家，一般不设置工业主管部门，但对基础产业如农业、矿业等则要设置主管部门。对111个国家矿产资源管理体制的调查表明：45个国家（40.5%）设立矿业能源部统管，22个国家（19.8%）设立自然资源部统管，32个国家（28.8%）由经济、内政或工商部门统管，12个国家设立矿业部（10.8%）。这些机构中，都体现为资源管理与资源产业管理紧密结合。

为此，建议我国设立一个统一管理矿业的政府部门，全方位、深层次地改革矿业管理体制，统一管控治理矿业，将有利于能源资源发展战略、资源规划、结构调整和节约集约利用等大政方针目标的实现。

一方面，新设机构应统筹矿业发展战略。我国矿产资源特点是各地成矿条件差异大，分布不均，区域和矿种勘查开采发展不平衡。作为所有者的国家，有责任从国家经济社会发展战略全局出发，以“全国一盘棋”的原则优化资源配置，统筹产业发展规划，推进矿业总体均衡发展。

另一方面，新设机构可以实施集中统一的矿产产业管理。我国目前已成为一个矿产资源生产大国，消费大国和进出口大国，能源、资源和环境约束日益突显。当前，受到世界主要矿产品消费国经济增长放缓，以及全球矿业持续低迷、产能过剩等影响，导致我国矿业呈现深度转型期、结构调整期、政策消化期三期叠加的阶段性特征，迫切需要努力推动矿业实行科学发展、绿色发展、规范性发展。为此，应该由得到法律授权的矿产资源主管部门通过依法行政、依法执行，为矿业管理创新、制度创新和科技创新进行顶层设计并贯彻执行。

能源、资源在国际政治经济形势复杂多变的背景下，为我国矿业治理带来挑战。如果我国缺乏全球矿产资源战略的统领和体制保证下的宏观统筹，则难以应对近年来高新技术所带来的第三次工业革命的挑战。

可以说，建立矿业主管部门，符合党的十八届三中全会关于健全自然资源管理体制的要求。考虑到能源矿产与其他矿产资源本质类同，运作方式近似，可以用相似的规律进行管理。因此，设置统一的矿业能源部门，对173种矿产资源（排除风、光、太阳能等可再生能源）实施《矿产资源法》要求的统一集中管理是合理可行的。作为一种过渡措施，也可以在国土资源部内设置国家矿业能源局。其主要职责包括：推进矿业法治建设，形成稳定、透明、公正、可预期的法治化环境；统一矿业的宏观规划与发展战略安排；优化能源、资源布局，引导全国勘查开发的资源市场化配置；统一实行资源有偿使用制度和收益分配的政策标准；统一对资源家底进行动态统计分析，资料汇交管理和信息公示；统一对资源保护、合理利用、生态环境保护等实施监管。另外，按照党的十八届三中、四中全会精神，探索政府对矿业治理职能在市场经济条件下的转变。届时，矿业管理的各种非法治行为以及目前的条块分割、管理碎片化、行政效率低、施政擎肘等矛盾将一一化解。