均等化发展视角下陕南惠农政策效用探究

作者简介：叶妮，女，陕西师范大学政治经济学院行政管理专业硕士研究生，主要从事电子政务与政府管理创新研究。

摘 要：为更好的改善解决我国的“三农问题”，党中央高度重视，相继出台十几个中央一号文件，针对“三农”问题推行了一系列的强农惠农政策，让广大农民享受均等化发展带来的平等变化，使农民的生产、生活条件取得了很大改善，基础产业得到发展，贫困程度得到了一定缓解。陕西南部移民搬迁一直是备受新闻媒体关注的重大民生工程，本文以F县的移民搬迁实证研究为例，着重了解陕南移民搬迁工作的现状和做法，同时找出其中存在的问题和原因，为惠农政策在陕西南部更好的落实提供宝贵的经验教训。以便更好地改善民生，推动城乡一体化建设，从而更好的建设新型的社会主义新农村。

关键词：均等化发展；惠农政策；移民搬迁；工作成效

中图分类号：F327 文献标识码：A 文章编号：1672-8122（2014）10-0052-02

一、背景及意义

西部地区是我国的欠发达地区，特别是西部的农村地区，由于地理位置和自然条件的限制，使得我国西部地区的“三农问题”成为西部经济发展的“短板”，也成为困扰我国经济发展的重要组成部分。自改革开放以来，党中央高度重视三农问题的解决，相继出台十几个中央一号文件，一系列的强农惠农政策向我国西部地区落实，广大农村发生了翻天覆地的变化，贫困农民的生产、生活条件取得了很大改善，基础产业得到了发展，贫困程度得到了一定缓解，取得了较为显著的成效。陕南顾名思义是指陕西的南部地区，北靠秦岭、南倚巴山，汉江自西向东穿流而过。由西向东依次是汉中、安康、商洛三地。该地区在享受国家惠农政策最为突出的一个方面就是移民搬迁工作推进与落实。

由于陕西南部地区地理位置和自然条件的影响，该地区农民的生命财产安全经常受到地质灾害、洪涝灾害或其他自然灾害影响，针对这一问题，在中央惠农政策文件精神的指导下，陕西省人民政府于2011年发布《陕南地区移民搬迁安置工作实施办法（暂行）》和《陕南地区移民搬迁安置总体规划》，并要求各级市、县严格遵照实施办法和总体规划做好该地区的移民搬迁工作。这一工作的部署对于改善陕南群众生产生活条件，从根本上消除自然灾害对陕南农民群众生命财产威胁具有重要的实践意义。

自党的十六屆五中全会提出“推进基本公共服务均等化”，坚定不移的走共同富裕道路以来。“均等” 一词的汉语解释是 “同等、平等”。均等化是体现公平、公正、平等原则的政府管理行为。对于分析制度与政策，覆盖与享受条件、拨付资金与补贴受益等方面的均等化发展进程上有重要的理论意义。

二、惠农政策执行过程中移民工作的现状

我国是一个农业大国，农村户口人数仍占全国总人数的大部分，要切实改善农民的生产生活条件，缩短城乡差距，进行社会主义新农村建设仍然是落实惠农政策的终极目标。位于西部的陕南地区，是一个多山，自然灾害频繁地区。常年的洪水、泥石流等灾害使得该地区人民的生命财产安全受到了极大威胁，为切实改善民生，推动均等化发展进程，移民搬迁工作任务迫在眉睫。陕南各县按照省市移民搬迁的安置工作统一部署，紧紧围绕“搬得出、稳得住、能致富”的总体目标，按照“政府主导、农民自愿、有业安置、持续发展”的原则，将移民搬迁与城乡统筹、农民进城、发展县域经济、保障性住房建设等方面的政策有机的结合起来，精心部署，狠抓落实，也取得了阶段性的成果。例如，陕南F县全县辖23个乡镇、324个村（居）、13.04万户居民、总人口45万人，其中农业人口39.9万人。据统计，在2011、2012年建成集中安置点68，完成移民搬迁6802户、25738人，超额完成年度计划任务，入住率100%，2013 年成集中安置点20个，全部达到入住条件，完成搬迁2806户、11218人，入住率90.8%，集中安置率91.3%，上楼率86.6%。如表1所示，从2011年到2013年，城镇化率逐年上升，三年总提高城镇化率为5.49%。取得如此成效，一是统筹规划的引领。科学合理的布局，建设重点大型安置点，将小区的配套设施建设进一步完善，让搬迁户无后顾之忧，传承当地特色、因地制宜，合理设计房型户型。二是强化管理。提前抓好搬迁对象确定，推进督查力度，制定了移民搬迁工程考核办法，落实县、镇领导包抓建设责任。还应树立示范典型，在搬迁过程中“比、敢、超”。三是培育产业增收。在大力加强培训强技能的同时加大扶持，鼓励创业。如表2所示，F县三年内共9290人接受就业培训，在发展园区的带动下，到工业、农业产业园区就业人数也多达1936人。在移民搬迁工作的指引下，县域退耕还林千余亩，为农村生态的可持续发展也做出了贡献。虽然F移民搬迁在过去的三年中取得了一些阶段性的成绩，也较好的落实和推动了当地惠农政策的执行，更是推动了当地均等化发展的进程。但从F县的移民搬迁工作中仍存在着一些问题，对接下来陕南惠农政策的执行效果提供了宝贵的经验和教训。

三、陕南移民搬迁工作存在的问题及原因

在广大农民享受均等化发展进程中带来的诸多变化的同时，继续推动陕南移民搬迁工作，完善惠农政策的执行手段就面临了诸多的问题。

第一，存在资金短缺的问题。省上出台的搬迁政策要求到户资金由市县按比例分配。规定的建房面积与我县农民居住要求有差距，规定的农户出资数额给各县财政配套补助建房资金带来了巨大的压力。资金的缺口给政策的执行带来了巨大的阻碍。如表1 所示，虽然已建安置房面积高达1118582平方米，已搬迁人数达36938人，但同39.9万的农业人口相平衡，移民搬迁工作还有很长的路要走。第二，安置小区项目建设问题。基础设施建设和公共服务项目建设资金未能及时下达，项目建设资金基本由政府整合以前项目的部分资金或由施工单位垫资解决。由于项目资金未能及时下达，安置点基础设施未能启动，搬迁群众存在一定的观望情绪，影响搬迁进度。第三，特困户“搬迁难”的问题。由于没有任何的收入来源，即使政府补贴资金助其搬迁，特困户也很难有资金承担自己的一部分户资。这就导致特困户影响搬迁进度，甚至影响整个惠农政策的有效落实。第四，农民的增收问题。受集中搬迁后，农户的原始积累消耗，发展生产极为困难，增收空间有限等因素的影响，移民群众普遍存在土地稀缺、生产困难、项目缺乏等突出问题。如表2所示，三年期间仅复垦土地面积共为734亩，搬迁农户共为9602户，计算可得每户复垦地土地不到0.08亩。而还林土地面积为957.36亩。这根本不能满足农民生产生活增收等问题。这更使得移民搬迁工作难以推进，使得惠农政策落实变成了“真空地带”。

在我国均等化发展过程中，要人人都能参与、人人都能享受、人人都能创造，公平、公正、平等的享有惠农政策的权利。移民搬迁政策仅是整个惠农政策的一小部分，但移民搬迁工作所存在的一些问题正是这种以政府为主提，农户为客体的政策形式存在的普遍性问题。提高陕南惠农政策的执行效用不仅切实的改善农民的生产生活条件，缓解贫困压力，更是推动我国均等化发展进程的强大动力和有力支撑。

四、提高陕南惠农政策成效的路径选择

通过对陕西南部F县移民搬迁工作的实证研究，吸取了宝贵的经验和教训，为提高陕南惠农政策执行成效的提供了有力的借鉴和路径选择。

1.加强组织领导，强化政府引导作用。将提高惠农政策执行绩效作为统筹城乡发展、改善民生的主抓手，在组织领导方面，由一把手亲自抓，分管领导做具体的政策落实，协调好农技、土地、电力、工商等部门，使其各负其责，大力支持农业发展。不断完善工作机制方案，提出完成时限，明确工作措施，强化监督检查。在政府引导方面，党政主要领导、分管领导靠前指挥，形成一级抓一级、层层抓落实的工作格局。例如陕南安康市汉滨区始终把七堰社区作为全区的重点来抓，陕南搬迁政策实施后，继续坚持领导力量不减、部门包抓不变、项目捆绑力度不减、扶贫惠农政策不变，着力加快了建设进度。

2.打通相关惠农政策，灵活共享资源。为解决“人走地不走，人地分离”的管理难题，探索创新管理服务机制，在各项惠农政策实施的基础上，打通相关政策，灵活共享资源。比如为搬入社区的群众颁发农村社区居住簿，居住社区负责农村低保、新农合、养老保险、民政救助、劳动就业、计划生育、环境卫生、社会治安等管理服务。打通退耕还林、种粮补贴、土地林地确权登记和承包流转及征用、村集体经济组织收益等政策壕沟，灵活共享资源，促进农村经济发展。比如，将城乡低保、新农合、养老保险、民政求助、劳动就业保障、十生服务与管理、环境卫生、社会治安等与人口和房屋相关的权利和义务从户籍上分离出来，由居住地提供管理和服务。

3.因地制宜，合理科学运用政策。在充分考虑地理位置和自然条件的情况下，合理科学的运用惠农政策，使得惠农政策的到有效的落实。比如，发展现代设施农业示范区，養猪示范区、养羊示范区、林下养鸡示范区、园林苗木示范区、中药材示范区、商品林示范区、经果林示范园等功能区，以及大型沼气循环利用系统、田间水利灌溉系统、田间耕作道路系统等基础设施建设系统等。

4.加强监督管理，保证政策有效落实。进一步加强监督管理，建立健全惠农政策落实的质量责任保障体系，严格落实政策推动进度责任制，力争打造“放心工程”，再有，就要坚持政策落实公示制度，让每一位享受惠农政策的农民都能随时了解政策运行进度和执行情况，并主动接受社会监督，着力打造“让人民满意的阳光工程”。最后，应该严肃工作纪律，坚决杜绝弄虚作假，侵害农民利益的现象发生，着力打造“廉洁工程”。保证各项政策的有效落实。

参考文献：

[1]攀继达.统筹城乡发展中的基本公共服务均等化[M].北京：中国财政经济出版社，2008.

[2]F县陕南移民搬迁安置工作情况汇报[R].F县人民政府，2014.

[3]F县陕南移民搬迁工作成效统计表[R].F县人民政府，2014.

[4]陕南移民搬迁后续产业发展工作考察报告[R].F县人民政府，2014.

[责任编辑：艾涓]