国际游学监管，政府难题何解？

王楠

国际游学的蛋糕越做越大，至今没有出台游学机构的准入资质。行业乱象、潜规则通行多少与之有关，纠偏的代价转移到游学学生和家长身上。政府试图在这个监管空白地带补位，谁来管，怎么管，虽尚未定论，但在尊重市场和教育规律的前提下，监管之路已越来越明朗。

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比于留学，国际游学近十年来一直没有明确的监管部门。2012年4月，教育部、外交部、公安部、国家旅游局四部委联合下发了《关于进一步加强对中小学生出国参加夏（冬）令营等有关活动管理的通知》（以下简称《通知》），但2013年7月的韩亚航空失事事件暴露出这个行业的尴尬：国际夏（冬）令营出事了，人们却找不到直属负责部门。这在习惯于以行政命令干预教育走向和市场行为的当下，显得有点另类。国际游学的蛋糕越做越大，行业“潜规则”逐渐浮出水面，政府试图在这个监管空白地带补位，但谁来管，怎么管，至今尚未定论。

一场悲剧，谁来监管游学？

2013年7月，在每年最火热的游学季，一场猝不及防的悲剧给夏令营兜头泼了一盆冷水：韩国亚洲航空公司214航班当地时间6日在旧金山国际机场降落过程中发生事故，最终造成3名中国高中女生死亡。这三个女孩都来自浙江省江山中学。他们一行34人，由高一学生和陪护教师组成，准备前往洛杉矶郊外的西瓦利基督学校参加夏令营。

空难原本是极小概率事件，与海外游学没有直接关系，但本次空难由于涉及中美韩三国，且一度引发口水战而迅速聚焦起世界媒体的关注。《纽约时报》网站7月7日以《对中国家庭而言，旅程与梦想戛然而止》为题报道了中国学生近年来赴美游学的情况，人们的视点由空难转向了国际游学。中国媒体在对游学产业利益链抽丝剥茧地调查后，一致发现游学乱象的产生除了高额利润的助推外，还有政府监管缺失的责任：相关部门未给游学机构资质做出任何公证，现有《通知》规定缺乏具体的执行细则，四部委在游学监管中权责不明晰。

调查发现，江山中学组织的这次夏令营活动由镇江博悦国际交流咨询服务有限公司作为中介机构承办，其中师生在旧金山的三天两晚行程都由一家名叫“天益游集团”的地接旅行社安排。该旅行社总裁则说，江山中学赴美暑期游学团实则为一家名为“纳美”的旅行社转来的团体订单。跟团教师的费用从学生所交费用中平摊，“校社合作”可能潜在的利益，转嫁到学生身上，如此，国际游学层层分包的灰色生态链展现于世人面前。

一位业内人士指出，目前游学市场主要存在三类不规范：第一，游学机构的出境游资质问题，目前尚缺乏法律规范和行业标准；第二，国外哪些学校可以承接出境游学，目前也没有标准；第三，目前的境外游学基本上是靠道德操守、行业规范，存在隐患。

其实，教育部等四部委在2012年4月24日就已下发关于学校组织的夏（冬）令营的通知。通知要求组织中小学生参加出国夏（冬）令营等有关活动的主办单位应是中小学校、教育行政部门所属的对外教育交流机构或者共青团、少先队与妇联组织，可以委托国家旅游局许可经营出境旅游业务的旅行社承办。凡涉及与国际（或目的国）非政府组织开展交流的，应向上级外事主管部门请示报批和备案。承接出国夏（冬）令营等活动的旅行社应当具备国家旅游局许可经营出境旅游业务的资质。同时，《通知》禁止主办单位以营利为目的组织出国夏（冬）令营等有关活动。

针对违反有关规定造成参加学生人身伤害或者恶劣影响的，《通知》第八条要求各地教育、旅游行政管理部门要会同工商、公安等部门建立部门间信息沟通机制，追究有关单位及责任人员的责任。

而在业内人士看来，前述四部委的通知只是一个“指导性意见”，很难细化，也缺乏操作性，比如，违反了指导性意见该如何处理；一旦出了事，对没有资质的承办方如何追责，谁来追责等，并未做清晰界定。该通知只是禁止学校组织有营利目的的国际游学，但对于商业机构则无明确规定。北京某游学机构经理评价《通知》说，虽然由四部委下发，看起来有好几个部门在监管，但恰恰是部门越多，越不知道该是哪个部门管，没人承担把关的责任。“这个通知有点不伦不类。”

韩亚事件因缘起学校组织夏令营，当地教育部首先做出回应。据知情人透露，韩亚事件后，国家领导人曾亲自责令教育部妥善处理此事，加之舆论的发酵，地方教育部门立刻采取了相关措施。2013年7月7日下午，衢州市教育局已紧急叫停各种暑期学生夏令营活动。8日，浙江省教育厅要求该省各地各中小学排查对各类出国夏（冬）令营、游学项目。其中，尚未签订合同的项目，暂缓执行。随团参与组织管理的教师费用由学校和合作机构共同分摊，不得转嫁给学生个人。

衢州市“一刀切”的做法遭到了舆论围攻，大部分媒体和网友认为这是因噎废食——国际游学本身并没有错，错的是操作方法。而从行业监管的角度看，游学中介机构既不受旅游部门监管，也不受教育部门监管。可佐证的是，在空难发生后，镇江旅游局称，游学活动一般由中介机构开展，无需在旅游部门注册审批；教育部门人士也称，鉴于游学活动几乎被认定为纯商业活动，故教育部门并不介入。工商部门主要监管企业的注册和年检，只要年检过了通常不会盯住企业的经营内容。

一位来自游学行业的资深人士告诉《留学》，游学涉及到出境旅游、教育、人身安全、对外交流，确实很难由某个部门直接监管。从严格意义上讲，目前国家对于游学市场并没有推出具体的行业标准和制度，导致市场管理比较混乱，这一行主要靠行业自律和责任心。

样本难寻，游学怎么管？

国际游学起源于欧洲，如今在欧美已是成熟的跨文化体验式教育模式，在日本、韩国、港台也有几十年的历史，但在中国，仍处于导入期。

另一位来自游学行业的人士告诉《留学》，国际游学真正火起来其实是2010之后的事。得益于中国经济的快速发展，中高收入家庭逐渐加大对子女的国际化教育投资，游学原本与留学井喷相对应，但2008年北京举办奥运会和2009年的猪流感疫情，一定程度上抑制了中国学生出国游学的热情。2010年后，游学呈现爆发式增长。现在，越来越多的学生真正从游学中受益，成为了国际游学的回头客。并预测，游学消费奖逐渐走向理性，会变成中国家庭的刚需，未来几年市场份额将翻好几番。

丰厚利润和巨大的市场潜力，让教育培训机构、留学中介和旅行社盯紧了这块蛋糕。迅速崛起的游学市场让中国政府显得被动，这个新生事物来得太快，他们此前毫无管理游学的经验。但政府部门并非没有作为，2012年出台《通知》即是期望补位游学监管空白的努力。相较而言，欧美和日本等国基本把游学机构的资质准入交给市场来评判，政府监管力度较弱，但由于我国商业信用环境尚未成熟，这一模式暂时不具备太多的借鉴意义。

知情人士称，韩亚事件后，国家教育部的官员曾走访了多家游学机构，为制定游学行业准入资质和建立标准寻求专业建议。教育部的困惑是：游学到底是什么样的产品？

这个问题触及了游学的本质。我国游学行业准入机制和标准迟迟未推出，首要原因是国家对于游学产品性质的认定尚不明晰，而游学产品性质的定位则决定该如何监管。

多位业内人士认为，游学是带有旅游特色的教育产品，不同游学产品中游与学的比例随之不同。在游学刚刚兴起之初，游的成分势必多些，“家长觉得花了几万块钱，就要看的越多越好，否则好像吃了亏。”一旦游学市场走向成熟，学生则更愿意深入某地体验。但无论游多学少还是游与学参半，游学的落脚点必须是教育，终极目的是促进孩子快乐成长。显然，教育部门应对游学负有部分责任。

游学同时涉及出境旅游，中小学生等低龄学生是游学主体，安全是第一要素，在这方面，国家旅游局的监管更为对口，“要开展游学，首先得具备出境旅游资质，没有安全，一切都是空谈。”而具备出境旅游资质的旅行社是否可承办游学呢？关于教育的人认为旅行社毕竟是专业组织旅游的机构，运营理念里不包含天然的教育基因，“学”的专业度会被弱化。一位研究教育的专家建议参考台湾的游学监管模式。

台湾的国际游学至今有30多年的历史，相对规范，目前由“国家观光局”（类似与于大陆的国家旅游局）和“教育部”联合负责。在台湾，开展游学的机构必须取得国家观光局办法的出境旅游资质，教育部则统一发布游学企业和消费者应当签订的游学标准化协议范本（海外留游学契约），对于该协议应该记载和不应当记载的规定比留学合同还详细，并且每年会严格核查，公布核查结果。

知情人士说，教育部官员谈及今年曾去台湾调研，仔细研究了台湾留游学契约的条款，似乎有借鉴之意。

现在，国内业界正在呼吁国家旅游局和教育部能够为游学机构颁布相关的资质，届时，只有同时拥有出境旅游和游学教育培训两种资质的机构才能从事游学项目的开发和销售。相关政府虽未拿出最终方案，但中国游学行业在不久后的未来，将不可逆转地进入规范化操作的轨道。

[宋凌峰对本文亦有贡献]

编辑_王阳