中部粮食主产区粮食安全发展的基本思路

郭静利　钱静斐　崔凯

摘要：中部粮食主产区是我国重要的粮食生产基地和商品粮基地，其承东接西及生产连片的空间区域位置和布局，决定了中部地区在确保全国粮食安全中的战略地位。本文基于全国主体功能区划中部粮食主产区的功能定位，提出在中部集中连片粮食主产区重点建立农业生态补偿机制的重大意义，并分别从农业加工技术和监管技术创新、建立现代化和标准化物流体系、加强粮食安全监管体系建设等几方面提出了粮食安全发展的战略思路。

关键词：中部地区；粮食安全；思路与对策

中图分类号：F327

中部六省除山西省以外的其余五省均是农业大省和农产品深加工基地的集中区域，其粮食产量占全国粮食总产量的30%以上（见图1～2）。作为我国重要粮食生产基地，在全国六个粮食净调出省中，有三个在中部。《全国新增1000 亿斤粮食生产能力规划（2009-2020 年）》中，将安徽、江西、河南、湖北、湖南五个中部粮食主产省列在核心区域，规划要求力争把中部地区粮食产量达到全国粮食总产量的1/3，到2020 年达到18300 多万吨。中部粮食主产区承东接西，在保障国家粮食安全中占据十分重要的地位。在实现中部地区崛起的战略背景下，为避免走工业化危害粮食安全的老路，提出如下几方面战略思路。

一、落实中部粮食主产区主体功能发展战略规划

落实中部粮食主产区主体功能发展战略规划，包括以下两点：

（一）中部重点开发区与农产品主产区分工协作

根据全国主体功能区划，中部农业主产区主要包括黄淮海平原主产区、长江流域主产区两个区域。我国“两横三纵”的城市化战略格局中的重点开发区包括“中原经济区、皖江城市带、湖北武汉城市圈、湖南环长株潭城市群、江西鄱阳湖生态经济区”等。中部地区农产品主产区和重点开发区部分区域的交叉重合，在一定程度上激发了城市扩张与保护耕地之间的潜在矛盾。随着城乡统一的土地要素市场的一体化推进，在缺少配套措施约束的前提下，挤占耕地矛盾有可能进一步加剧。为此，中部粮食主产区的经济发展，应该首先以保护耕地，确保粮食安全为前提。中部粮食主产区优质耕地较多，实现开发和优质耕地保护二者之间的有机协调，成为“四化”推进中需要解决的关键问题。

（二）发掘中部粮食主产区集中连片的规模优势

我国“七区二十三带”农业发展战略布局中，中部农产品主产区主要包括黄淮海平原农产品主产区、长江流域农产品主产区两大区域。其中，黄淮海平原农产品主产区是建设优质专用小麦、专用玉米、优质棉花、大豆和畜产品的产业带；长江流域农产品主产区，要建设优质水稻、专用小麦、优质棉花和油菜、畜产品以及水产品产业带。黄淮海平原主产区和长江流域主产区在我国“七区二十三带”中是典型的农产品集聚地区，抓好这两个地区的发展对粮食主产区的发展至关重要。要优化粮食生产布局，打造粮食生产核心区，形成集中连片、高产稳产商品粮生产基地。对于此类地区，应该纳入政府重点支持范围。2013年3月，国务院批复了《国家农业综合开发高标准农田建设规划》，明确到2020年，完成改造中低产田、建设高标准农田4亿亩。以此为契机，应加快集中连片地区中低农田改造，喷灌、水利基础设施改造、建设与维护，集水和节水灌溉，山区的梯田修建，平原和丘陵地区的土地整治等。大力支持提高耕地基础地力和产出能力，充分发掘集中连片地区粮食规模种植优势，提高粮食产量，确保粮食安全。

二、建立中部粮食主产区农业生态补偿机制

建立中部粮食主产区农业生态补偿机制包括：建立重点粮食主产区农业生态补偿机制，拓宽重点粮食主产区农业生态补偿渠道，以及激发中部粮食主产区生态种植的积极性。

（一）建立重点粮食主产区农业生态补偿机制

目前，我国建立生态补偿机制的重点领域主要有禁止开发区中的自然保护区、重要生态功能区、矿产资源开发区和流域水环境。在国家主体功能区划中，粮食主产区已列为限制开发区，所以重点粮食主产区建立农业生态补偿机制已具备政策基础。粮食主产区的主体功能定位是提供商品粮和发展绿色生态农业，工业和城镇化发展只能作为辅助功能，是以确保粮食安全为前提。粮食生产不仅是通过利用资源，产生排放的产品产出过程，而且还具有提供生态功能价值的功能，如净化环境、美化田野、吸收二氧化碳、释放氧气、调节气候等。此外，基于粮食的公共物品属性，社会公益性很强，自然风险与市场风险并存，并且供需弹性小、投入回报率低。鉴于粮食主产区的独特性，将粮食主产区（或粮食主产县）分步骤、无差别的纳入生态补偿政策扶持范围，采取与重点生态功能区，或者部分与禁止开发区相同的补偿政策，是坚持以人为本，缩小城乡差别，提高农民收入，实现社会公平的关键。

（二）拓宽重点粮食主产区农业生态补偿渠道

农业补偿的范围广、补偿资金量大，如果全部由中央财政转移支付，国家财力难以为继。因此，在补偿范围上应明确界定，在补偿渠道上应多方筹资，广辟来源。可采用国家、地方、企业等共同出资的多元化补偿格局。补偿范围的重点应是能够修复环境，易于实现粮食安全和食物安全的重点领域。

首先，建立稳定的国家财政转移支付制度。财政转移支付重点是对粮食主产区生态环境修复行为进行补偿。在地方财力相对充裕的地区，拿出一部分财政资金作为补偿基金。

其次，建立发达的主销区对主产区的生态补偿机制，补偿粮食主产区的机会成本。以增长对主销区财政提成，提高机会成本税、耕地补偿税等政策，对粮食主产区生产外部性进行有效补偿。

最后，通过金融体系来实现补偿，即以贴息无息贷款等财政金融政策重点支持集中连片粮食主产区的基础设施改造。在河南、安徽、江西等粮食主产区设立诸如村镇银行等新型金融机构，提高对粮食主产区农业基础设施建设的财政支持力度。在中部粮食主产省可以设立农村金融改革实验区，人民银行支农再贷款向粮食主产区倾斜，适当增加贷款额度。对各银行的涉农贷款，放松存贷比考核标准，解决支农资金制约问题。

（三）激发中部粮食主产区生态种植的积极性

中部粮食主产区为了提高粮食产量，保证粮食供给，使得该地区农民的主要来源为比较效益较低的家庭经营，农民人均纯收入一直处于全国平均水平以下（见图3），严重妨碍了农民务农积极性。为了维持粮食主产区粮食生产的可持续性，在制度安排和政策设计中，切实执行“谁受益、谁付费，谁保护、谁受偿”的资源补偿原则，建立健全耕地保护补偿机制。

首先，对保护耕地者给予补偿。补偿主体包括地方政府和经济个体，因为地方政府为保护耕地而放弃当地开发建设获取更高经济收益的机会。补贴为国家提供粮食安全保障的各个粮食经营个体。

其次，对高效集约利用耕地者进行补偿。对努力避让耕地、提高土地利用率等行为予以补偿，建立有利于土地资源科学配置的利益调节机制。

再次，对改造中低产田质量的行为进行补贴。对使用有机肥、农家肥，进行生态种植和耕地修复的农户和集体经济组织进行生态补偿。

最后，对提高水稻复种指数和单产水平的农户进行奖励。通过系列措施的实施，激发家庭、农民专业合作社和种粮大户保护耕地，改善粮食种植外部环境的内在积极性。

三、加快中部粮食主产区食物加工和监测技术创新

加快中部粮食主产区食物加工和监测技术创新，主要体现在以下几点。

（一）开展粮食生产加工及食品安全监管技术创新

开展主要农作物定向调控关键技术、粮食生产数字技术、农业生物环境控制等关键技术研究。开展粮、棉、油、蔬、果等主要农作物高产优质的生理生态机制，有害生物控制与粮食质量安全，生态储粮等基础研究。开展粮油、果蔬、畜禽产品、食品添加剂绿色制造等关键装备开发。开展食品包装材料、发酵食品、食品配料和特殊专用食品等技术集成示范。开展食品分子重要生物活性物质靶向作用机制，食品生物工程代谢组学理论等重大基础研究。开发现代优良食品微生物高效筛选，蛋白质分子修饰与功能化改造，糖与油脂生物制造等前沿技术。突破食品非热加工、生物制造、高效分离和节能干燥等核心技术。

此外，在食品安全监管领域，开展食品加工在线无损检测等装备与技术研究，开发传感器、可视芯片仪等快速便携检测设备。开展食品有害物残留物减控，贮藏腐败微生物和病原微生物预测预报等关键技术研究；攻克食品高精度快速在线检测和智能化监控等共性核心技术；构建食品安全精准溯源、预警体系和评估方法。

（二）打破国外粮食加工技术垄断，大力发展粮食精深加工

目前，中部粮食主产区中小型粮食加工企业经济效益相对较低，通过自身积累进行技术升级改造的可能性不大。从全国来看，大部分农业产业化龙头企业位于东部地区（见图4），位于中部粮食主产区的大中型粮食加工企业，受经济条件的制约，无法投入足够的资金进行技术研发。受资金和效益的限制，中部粮食主产区粮食加工企业自主创新能力弱，自身造血机能差。从粮食加工设备看，现在粮机装备制造业主要以生产小型成套和单台大型设备为主，但大型关键设备与国际先进技术相比，产品技术含量少，稳定性差、耐用性低，重要加工工艺和技术装备尚未摆脱 “引进-落后-再引进—再滞后”的恶性循环。

因此，从粮食安全和农业发展的角度，应加大国家粮食加工重大关键技术立项，加快技术创新速度，依托公益性农业研究机构进行农产品深加工技术的重大突破性研究。地方应用型农业技术研究机构应与地方粮食加工企业建立紧密合作创新体系，立足粮农增产和增收，整合粮食产业链资源，构建农业产业化循环经济模式，大力开发粮食精深加工和饲料加工技术，实现中部粮食主产区粮食产业高效、协调、可持续发展。

四、推进粮食物流体系建设

推进粮食物流体系建设具体包括，加强中部粮食主产区基层粮库仓房基础设施建设，建设现代化的粮食物流体系，以及建立完善的粮食收储数据库信息管理系统。

（一）加强中部粮食主产区基层粮库仓房基础设施建设

国家财政重点支持基层粮库仓房建设，以县为单位对中部粮食主产区国有基层粮库进行合并改造。能利用的库区继续保留，条件不具备的库区采取置换、征地等方式重建粮仓。根据区域辐射能力和粮食生产能力的大小，确定仓库建设规模，彻底解决小、散、零问题，把中部粮食主产区国有基层粮库打造成现代化粮仓，争取全面实现机械通风、环流熏蒸、电子测温，电子监管系统，以提高粮库利用效率和自动化监管水平。

（二）建设现代化的粮食物流体系

疏通和建设粮食主产区同主销区之间跨省区粮食物流通道和节点，加强电气化铁路粮食物流通道建设。使省区间主要粮食物流通道的装卸储运等整个流通环节管理快捷高效、节省成本。建议国家应该稳步加大对粮食主产区流通体系规范化建设的投入力度，使销售、加工、仓储、运输等各个环节实现标准化运作，减少各方面的不确定性。此外，要充分发挥国有粮食购销企业主渠道作用，扎实国有粮食购销企业的仓储设施建设。

（三）建立完善的粮食收储数据库信息管理系统

目前，我国大部分粮食行政管理部门没有建立粮油产品质量和粮油产品安全档案内容的数据库，这不利于监管部门掌握粮食收购企业的经营动态和经营粮油的质量。为此，积极开展粮食质量调查和品质测报，依托各级粮食检验机构对当年收获的主要粮食品种进行收获质量调查、品质测报和质量信息反馈，率先在中部粮食主产区建立省、地（市）、县三级粮食质量信息数据库，把粮食收购、销售、储存、运输、加工等环节中涉及粮油产品质量和粮油食品安全档案的内容都纳入到粮食收储数据库中，定期向社会发布，为政府决策、调整结构、指导生产、优化品质等提供决策依据。

五、加强粮食安全监管体系建设

加强粮食安全监管体系建设应加强对粮食安全全方位的监管，以及构建中部粮食进出口贸易安全监管体系。

（一）加强对粮食安全全方位监管

目前我国大部分粮食行政管理部门的粮食流通管理工作停留在粮食收购上，没有形成对粮食储存、加工、销售等环节的全方位长期监管，影响粮食市场整体监督力度和效果，这个问题在中部粮食主产区十分突出。为此，引入物联网技术，采用重点监管与日常监管并举，实现粮食各环节、长期、多方位监管。收购期间对粮食收购、生产加工企业重点监管，收购结束后对加工企业、分散经营户日常监管。做到“重管理、重服务，以管为主，以罚为辅”。对中部粮食主产区粮食储存环节的仓储设施和粮食质量检验能力进行严格监管，确保原粮在储存期间和出库时的质量安全；对中部粮食主产区粮食运输环节的粮食质量和粮油食品安全进行监管，促进中部粮食主产区粮食市场科学化、法制化、规范化运行。只有这样，才能追责到库、追责到人，避免出现粮库亏空，无法追责现象的发生。

（二）构建中部粮食进出口贸易安全监管体系

积极参与国际食品法典、转基因作物等规则和标准的制定，掌握国际组织有关农业规则和标准的要义，充分发挥与欧美等有关发达国家农业磋商机制的作用，以最大程度维护我国粮食产业利益，积极应对我国农产品出口受限等有关问题。不断完善我国农产品进出口调控机制，使粮食贸易政策和国内产业发展政策协调。充分调动粮食主产区农业主管部门、行业协会和企业的积极性，保障国内农产品有效供给和市场稳定。构建中部六省粮食信息数据收集、贸易监测在内的一整套粮食进出口贸易体系，并且将现有中部地区5个粮食主产省省内外、国内外调入调出全部覆盖。通过建立粮食进出口安全监测预警体系，实现粮食主产区和三大主要作物品种的全覆盖。并跟踪监测粮食进出口对产业结构调整的影响，实行定期公布制度。

参考文献：

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（编辑：许丽丽）