陈锡文：农村土地改革不能突破三条底线

陈锡文，现任中央农村工作领导小组副组长、办公室主任，兼任中国人民大学、中国农业大学、南京农业大学等多所大学的教授和博士生导师。著有《中国农村经济体制改革的系统考察》《中国经济转轨二十年：中国农村的经济改革》等。

我国正处在城镇化和现代化的快速转型过程当中，“三农问题”（农业、农村、农民）迅速升级为“四农问题”（新加农民工问题），并已成为目前备受关注的社会焦点问题。十八届三中全会以来，三农（或四农）问题的改革究竟面临着什么样的困境，潜力又在何方？

2014年1月4日，中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文在清华大学举办的三农论坛上发表报告。结合十八届三中全会有关三农问题的改革决定，陈锡文认为，必须把三农问题放在整个城乡的大结构下进行改革。对于农村土地制度的改革，他认为，由于现行法律的限制，改革必须突破现有法律框架，要么修改法律。要么得到人大或国务院的授权搞试点改革。但有“三条底线”不能触碰：集体所有、农地农用和不损害农民的基本权益。对于农业经营体制的改革，陈锡文认为要坚持农户主体；在推进规模经营时，既要重视效率也要重视实际和公平。他认为，中国农业的现代化是个漫长的过程，必须要有“历史的耐心”。

农村土地制度改革有三条底线不能突破

在土地问题上，我主张，规划高于所有权，这在全世界都是一样的。我认为，在土地资源配置上，必须在规划允许的条件下，再发挥市场经济的作用。因为土地是分类的。有农地、建设用地（包含农村建设用地、城镇建设用地），城镇建设用地有商业贸易用地、住宅用地、工矿企业用地。还有各种各样的划拨的供应性问题。不能跨界使用，这是土地规划的作用，在这个意义上就形成了土地的管制制度的基本内容，即用途管制，所以只有在符合用途管制的前途下，市场才能发挥作用。

到2013年9月，我国84个重点建设城市的地价，平均大概是3600多块钱每平方米；但是商业用地（包括写字楼等）的平均价格是6000多块钱一平方米；住宅用地的价格接近每平5000块钱；而工矿企业用地不到700块钱。所以你怎么可以拿着工矿企业的用地去盖写字楼、商场？这当然是不允许的。

所以要非常准确地理解三中全会决定中的这些重大判断和要求。第一，对于土地制度来说，因为我们有集体所有制，改革就必须考虑到对农村集体经济组织会有什么影响。

第二，对于农业的基本经营制度来说，我国现行的农业基本经营制度是以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制。《土地承包法》明确规定。家庭承包土地的主体是本集体经济组织的农户，不是什么人都可以跑到村里去承包土地的。

第三，农村社会管理是依托村庄进行的村民自治。自治的范围和土地所有权的范围非常紧密地结合在一起。所以。土地制度改革要考虑到对农村其他重要制度会产生什么影响，要把顶层设计和摸着石头过河结合起来。如果没有顶层设计，那么最后的结果，可能就不是你所需要的。

所以，总书记农村工作会议上提出“四个不能”：土地制度改革怎么改都不能把农村集体经济组织给改垮了。不能把耕地给改少了，不能把粮食给改滑坡了，不能把农民的利益损害了。要继续维持农村的集体经济组织制度，要保证现有的耕地基本上保持稳定、保持粮食能够继续稳定发展、保障农民的财产权利。总书记讲的“谋定而后动”是非常重要的，一些基本的方向要给它确定下来，这样才能不断地往前推进。所以他也讲，土地制度改革要有“三条底线”：第一，不能改变土地所有制，就是农民集体所有；第二，不能改变土地的用途，农地必须农用；第三，不管怎么改，都不能损害农民的基本权益。

所以决定出来之后，当初社会上的舆论对土地问题反映是最强烈的，有些人就以为这下好了。可以到农村去买地、买房子去了，农地可以随便转为建设用地了，这些想法显然和决定的精神是不符合的，应该深入调查，精心设计。

农业经营体制改革要坚持集体所有和农户主体

另外一个争议较大的问题是农业的经营制度和经营主体的问题。很多人认为家庭看起来似乎没有什么活力了，但只要看看全世界农业最发达的国家，都是以家庭作为经营主体的。家庭作为一种农业经营的基本单位，有它的规律在。

美国的家庭农场是最发达的，美国确实有农业公司，但也是家庭公司。美国农业部的官员给我介绍说，这是为了规避遗产税，因为美国的农场规模都很大，尤其中西部地区盛产粮食大豆的这些农场，往往有三四千英亩。为了避免过高的遗产税，而被迫注册家庭性农业公司。比如老爷子当董事长，老太太当总经理，儿子当种农技师，媳妇就当总会计师，注册完了它就是个公司，好处在哪里？老爷子去世之后，儿子接班，从公司意义上就是更换法人代表，没有遗产问题。所以这次三中全会强调的就是家庭，特别强调家庭经营农业中的基础地位。

从农村基本经营制度这个角度来讲，之所以能够把集体统一经营变成家庭承包经营，那是因为我们实行了两权分离：集体土地所有权和农户的家庭经营承包权分离了。这次农村工作会议上花了非常大的篇幅来论述“三权分离”（承包地所有权、承包权、经营权分离）。要求落实所有权、稳定承包权、放活经营权。首先，农户作为农村集体土地的承包者的地位是任何人不能替代的，但是这样并不是说你承包你一定要经营，农民早就创造了一个办法：我承包了土地，我打工去，不经营，我流转了，但他不会放弃作为承包者的地位。他流转给别人的仅仅是土地的经营权。

因此，进一步推进农业经营体制方面的改革，有两点要坚持：

第一，坚持农村集体土地所有；第二，坚持农户作为土地承包的主体。农民承包了土地，流转给谁，由农户自己决定，农民得到的是承包权，抵押的是经营权。因为承包权是由身份为依据的，是由本人作为这个组织的成员构成的。成员权当然是不能抵押的，能抵押的就是经营权。而经营权从经济学的角度来看，就是一个现金流，每年要提供产出，它和土地作为不动产没有关系。这样的话，不会伤害到农村农民作为承包者的权益，也不会伤害到农村集体土地。

目前我国大概有将近四分之一的农地，进入了流转。随着经营规模的扩大，别的主体也可以介入。这样才有了三中全会决定中提出的：既明确肯定家庭经营是农业中的基本经营主体，同时家庭经营、合作经营、集体经营和企业经营可以共同发展。这个表述就有点像我们基本经济制度所说的，以公有制为主体，各种所有制经济共同发展。

我国目前有两亿三千万承包农户，大约有四千五百万承包了土地的农户不种地了，他把地都给流转出去了。但是到什么程度才能让一亿八千万农户减到两千万户以下？这样的话，20亿亩土地，每户大概可以百亩。但是，在相当长时间内，我们的农业还是依靠大量的小规模农户，主要的农产品还是要靠他们来提供。目前有三亿亩土地流转，但其中的两亿亩是转到别的户里去了，真正转到集体经营、合作经营或企业经营的，就一亿亩。

所以根据这种情况，第一，什么时候也不能忽视农产品发展；第二，一定要考虑到新的经营主体是多种多样的，要同等重视。第一种是负责提供农产品的主体；第二种是提供各种各样的服务的主体。没有后一类主体，前一类主体的效益是无论如何提不上去的。

推进规模经营既要重视效率也要重视实际和公平

有人做过调查研究。中国两个收割机的利用效率，从时间和面积来讲，比美国、加拿大农场都好，因为，他不是种自己的地，是给人家种。于是现在越来越多的地方出现了这样一种“青岛模式”，把耕、种、收这些环节花钱请人家来弄，这叫代耕或托管。农业机械化极大地提高了土地利用率，对于农产品的经营主体来说，极大地降低了他的劳动强度。这种形式，全国都有，规模不等。所以适度的规模经营加上全面的机械化非常重要的一种模式。这样我们就能做到以扩大服务的规模来弥补耕地规模的限制。

几十年内我们大概做不到像其他国家那样，一个农场弄几万亩地，但是努努力，若千年后，百八十亩地大概还是可以的。所以为什么中央一再强调要推进适度规模经营，这“适度”就是指，只能从各地的实际出发。因为各地的资源是不一样的，各地的城镇化带动的劳动力转移情况也是不一样的，各地的农产品生产也是不一样的。

例如，日本这两年也在推规模经营，他们面临的压力比我们要大得多。2010年有261万农民工，年龄超过65岁的占到62%，70岁以上的有80万。当时他们说，再过5年，就没有人种地了。但是政府说，你只要把地租出去，政府就给你代耕。尤其是安倍去年10月在其施政演说里面专门讲到，要把市町村一级，由政府出面设立土地银行，把农民的土地经营权存进去，由银行帮你租出去。

再比如上海的情况，自2007年始，上海家庭农产平均规模是130多亩。但是到2012年，这个规模不仅没有扩大，反而缩小到113亩，现在比那会儿更小了。这就是因为，家庭农产在当地成了个好职业，收入不低。比如，113亩地，一年两季的话，每亩七百五到八百块，一年的收入就有八九万。上海城镇居民的人均收入是八万块钱，所以搞农业的收入比城镇居民还高。所以在这种条件下，你去扩大规模，显然是不可能的。

所以，规模跟效率很有关系，但是规模跟实际和公平关系更密切。上海松江的书记说，他完全可以搞个两三千亩的家庭农户，每年能有两三百万的收入。那么，到底是搞一个1000亩地、年收入80万的农场好，还是搞10个100亩地、年收入8万的农场好？在中国就业问题还这么大的情况下，后一个更好。所以他说，后一种不仅解决了效率，而且讲究了公平。推进规模治理，必须特别强调农业社会化服务体系，因为它会带来巨大的社会成本的介入，这对农业的发展有非常大的帮助。

前面说的是大田，大田需要大机器来服务，成本高，但是对那些精巧的农产品，情况就不同了。比如种草莓，如果在增长季节，每户种一亩地的话，会累得要死，可能还忙不过来。这跟规模没有太大关系，规模决定收入，但是对于这些鲜活产品，蔬菜、水果、鲜花、盆景等等，决定其效益的是品种、养殖技术以及营销。

而这三样东西往往都是一般农户没有的，但是如果他们发现附近有，或政府专门培养了一批素质高的农民掌握了这些技能，那么完全可以通过一些方式把这些技术放大、推广。这样就会出现一些非常受欢迎的鲜活产品的合作组织。比如用这种方式培养出的草莓，3公斤包装在一个木盒里，个大、味甜，每盒1100多块钱。企业有很多商务洽谈，你不能老让人坐着，总得有个荼歇，弄点糕点放上这种草莓，好得不得了。所以，通过农民合作组织的办法，可以解决三个制约的问题。

再比如国外那些现代化的鸡场，三层高，每一层有鸡笼8000个，只有两根管子和一个传送带，一个管子往里送饲料，一个管子往外送粪，传送带就是鸡蛋，你会看到鸡蛋滚滚而走，一年8亿个鸡蛋。现代化到这种程度，对投资和管理要求都很高，这不是我国一般的农民或很多组织能做得了的，那就得引进社会资本，让工商企业跟农民一起干。

由于各地资源禀赋不同，各地生产的农产品品种不同，用一个模式解决不了。刚才我讲的三类：大田的、鲜活产品和规模化养殖，都是公司经营。但是在现实生活中可能还有更多，更好的方式，所以要通过实践去检验、去寻找。这个过程将会很长很长，但千万不要着急，我国60多年来的基本教训，就是着急，一着急就出事，多少年缓不过来。