土地管理法的修订与农村土地流转

曹旭升

在新农村建设的新阶段，赋予农民长期而有保障的土地使用权，是保证农村长远发展和社会稳定的重大战略措施。在此基础之上，为了实现传统农业向现代农业的过渡，发展集约化、规模化现代农业，开展农村土地流转是一条必然之路。

农村土地流转的实施及深化为现代农业的发展提供了基础。农业产业结构、农村社会结构逐步改变，使传统封闭的农业单一化结构逐渐被打破，农村的二、三产业不断发展壮大起来，使农业的规模化经营、现代化生产的建立与发展成为现实发展的客观需要。

农村土地流转所引起的农村社会结构变化，必然要求社会管理的创新与转型。我国对土地制度变革与城镇化发展的探索与创新，能为经济快速发展释放新的发展战略机遇，必将为发展中国家提供一种新的发展范式。

基于《土地管理法》的修订，当前农村土地流转中存在的法律法规不明确、缺乏相关法律保障、农村社会保障体系不完善、土地流转政策执行难、制度建设相对滞后、农村土地流转市场发育不成熟等相关问题，从另一个层面说明了土地管理立法的完善的重要性与必要性。

土地管理法的完善可最终促进农民、农村、农业不断向前发展。

1 《土地管理法》诞生与3次修订

自1986年我国颁布《土地管理法》至今，共修订了3次，其最初的出台和期间的修订都表明了我国对土地管理的不断重视与完善，更加注重运用法律制度加强对土地的管理，同时这也是对社会经济发展和管理转型的制度回应。

2 《土地管理法》的出台

土地管理亟须法律规制改革开放以来，我国的生产力有了很大提高，经济快速发展，城市化进程不断加快，用地紧张成了日益凸显的问题，人多地少的矛盾导致土地的乱占滥用，耕地不断减少，建设用地大肆扩张。但我国在对土地的管理方面，没有一部完整、严密的法律，也没有形成一套完整的土地管理体系，并且在具体的管理工作上，制度混乱，城乡二元管理，各级政府职责不清，多头管理大量存在。基于此，国家开始重视对土地的法制化管理，规范耕地使用成了当务之急。

为了解决当时的问题，党中央、国务院出台了《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》，并在1986年由全国人大常委会通过并颁布了《土地管理法》。

3 第一次修订土地市场商品属性显露

在计划经济时代，土地实行无偿、无限期、无流动使用，这种使用制度未能充分体现土地的资产特性。随着改革的深化和思想的解放，人们逐渐认识到计划经济的一些弊端，并渐渐走向商品经济时代。

土地的使用制度自然成为其中一大问题，国家开始探索土地使用制度的改革，促进其有偿使用，提高土地的使用效率。土地固有的商品属性与带有计划经济特点的《土地管理法》不相适应。

为适应这一要求，1988年《土地管理法》也做了适宪性修改，并确立实施了国有土地有偿使用制度。这一次对《土地管理法》的修订，不仅推动了土地使用制度改革，还将国有土地的商品属性以法律形式确定下来，将土地使用权与所有权进行适度分离，促使了我国土地资产管理逐步走向市场化，适应了市场经济不断发展的要求。土地成为我国经济转型中的重要资源要素。

4 第二次修订：耕地保护形势严峻

随着改革的深化和形势的发展，20世纪90年代末期，我国某些地方出现了房地产热、"开发区"建设热，出现了乱占、滥用耕地的情况。耕地面积不断减少，"人多地少"问题日益凸显，使保护耕地迫在眉睫。随着市场经济的迅速发展，1988年修改的《土地管理法》已经无法满足土地管理的需要，再次显现出它的局限性。对土地的征用管理不严格，非常松散，导致大量农用地被征为建设用地；未能及时阻止土地违法行为，缺乏强有力的监督和处罚制度。在此背景下，新一轮修订《土地管理法》的工作由此展开。

1998年，全国人大常委会成功通过了对《土地管理法》的第二次修改完善。从立法上，设计了5项耕地保护制度。其制度目标指向实现了从保障建设用地供应为主到保护耕地为主的转变，将"合理利用土地和切实保护耕地"作为我国的基本国策，与此同时，实现从分级限额审批制度到用途管制制度的转变，确立了土地监督检查制度。

5 第三次修订：农民权益受到重视

自2002年下半年开始，用地需求盲目扩张，新一轮的“圈地热”再次出现。地方政府低价征用土地、圈占土地的情况不时出现，耕地数量锐减，部分失地农民成为种田无地、就业无岗、社保无份的“三无农民”，生活及生活保障水平下降。由于征地引起的社会纠纷越来越多，以致政府部门收到的土地违法案件也越来越多。无论政府还是民众，纷纷要求改革和完善现有的征地制度，修改土地管理法的呼声十分强烈。同时，各地对征地制度改革和集体建设用地流转等的探索和制度创新实践一直在积极地进行当中，各种试点工作也为制度完善提供了良好的实践证明。

为了缓和社会矛盾，2004年全国人大常委会对《土地管理法》进行了第三次修订。该次修订主要集中于两方面：一方面，国家允许实行土地征收或征用，但必须是出于公共利益的需要，且要给予补偿；另一方面，将条款中的“征用”一词都改为“征收”。这一次修改，虽然相比于前2次，变革幅度不明显，但是在“征用”改为“征收”与征用法则的共同确立方面，所产生的影响不可忽视。

通过几次修订可以明确看到国家对于土地管理的高度重视，对于农村土地流转深层次问题的认识。加强土地管理，合理流转，尽快促进农村土地合理利用，对于推动新农村建设及促进，农业转质增效，农民增收致富意义重大。