高速公路建设项目资金支付监管模式

姚岱 贺云龙 王亚莉

[摘要]本文在分析高速公路建设项目资金循环和周转特征的基础上，结合高速公路建设项目的实施过程，提出了高速公路建设项目资金支付监管模式。这一监管模式明确了高速公路建设项目资金监管的主体、对象与重点内容、环节以及各项资金支付的监管，从而实现高速公路建设项目资金支付的全方位监管，不断提高高速公路建设项目资金的使用效率和效益。

[关键词]高速公路；建设项目；资金循环；资金支付；监管

[中图分类号]F252[文献标识码]A[文章编号]1005-6432（2014）40-0137-03

1引言

高速公路建设项目资金的循环和周转一般要经历资金投入、使用和退出三个阶段，其资金流向表现为“财政部门—主管部门—建设单位—工程承包商和设备、材料供应商”。相应地，其资金管理方式如下：财政部门将建设资金直接拨付到建设单位账户，由建设单位设立专户管理，要求做到专款专用，不得挤占和挪用。但在实际执行过程中，由于资金管理层次过多以及监管不到位，经常出现资金挪用的现象。因此，探讨高速公路建设项目资金循环和周转的特征，并结合高速公路建设项目的实施过程，提出相应的高速公路建设项目资金支付监管模式，通过减少资金拨付环节，明确资金流向，实现高速公路项目资金的全方位监管，有利于不断提高高速公路建设项目资金的使用效率和效益。

2高速公路建设项目资金监管主体

高速公路建设项目一般由项目使用者向财政部提出申请，由财政部会同建设部和审计署做可行性研究。通过可行性研究后，由使用者报建设部与财政部审批。在财政部确定的费用范围内，由建设部委托下属单位代表国家组织高速公路建设项目的建设，资金由财政部限额拨付。由此可见，政府是高速公路建设项目的天然出资人。在财政资金十分有限的情况下，政府只有引导和促进社会资本的投入，才能满足高速公路建设项目日益膨胀的资金需求。因此，从理论上分析，高速公路建设项目资金监管主体包括高速公路监管委员会、主管部门、建设单位与贷款银行。

2.1高速公路监管委员会

根据《公路建设监督管理办法》规定，公路建设监督管理实行统一领导，分级管理。现行的两级监管机构应该进行职责划分，国家级监管机构负责对国家审批项目的监管，省（市）级监管机构负责对省（市）级审批项目以及省（市）级以下审批项目的监管。这种监管方式使得资金支付的环节不断增多，从而降低资金的使用效率。因此，要做好高速公路建设项目的资金监管工作，有必要建立具有法律地位、相对独立的监管机构，依据一定的法规，仿效市场，对市场失灵的领域进行干预，从而提高经济效率和分配效率，实现社会福利的最大化。比较切实可行的做法是设立全国性高速公路监管委员会和地方性高速公路监管委员会，地方性高速公路监管委员会受全国性高速公路监管委员会的垂直领导。

2.2高速公路主管部门

根据《公路建设资金监督管理办法》的规定，交通部主管全国公路建设监督管理；县级以上地方人民政府交通主管部门主管本行政区域内公路建设监督管理。交通部对全国公路建设项目进行监督管理，依据职责负责国家高速公路网建设项目和交通部确定的其他重点公路建设项目的前期工作、施工许可、招标投标、工程质量、工程进度、资金、安全管理的监督和竣工验收工作。除应当由交通部实施的监督管理职责外，省级人民政府交通主管部门依据职责负责本行政区域内公路建设项目的监督管理，具体负责本行政区域内的国家高速公路网建设项目、交通部和省级人民政府确定的其他重点公路建设项目的监督管理。设区的市和县级人民政府交通主管部门按照有关规定负责本行政区域内公路建设项目的监督管理。

2.3建设单位

建设单位作为业主，主要负责工程概预算，组织实施项目资金的筹集、工程招投标、合同签订、竣工验收等工作，收集汇总并上报高速公路建设项目资金使用管理信息。按年度预算规划实施、按合同、按進度分批拨付，专款专用。

2.4贷款银行

高速公路建设项目申请成功后，由高速公路主管部门与建设单位充当业主地位，担负政府投资工程投资管理职能。由于业主都需要在贷款银行开设专门的账户来管理资金，相应地，

4高速公路建设项目资金支付程序的监管

高速公路监管委员会、高速公路主管部门、建设单位和贷款银行应严格按照批准的设计文件、项目概算、年度支出预算、年度投资概算分章节计划、合同、经审核签认的验工计价和工程进度拨付建设资金，严格资金拨付流程，分次拨付项目资金。对高速公路建设项目实行工程保证金制度，工程开工后拨付开工预付款，中期按工程进度拨付资金，完工验收后拨付工程余款，对不符合资金拨付要求的项目，一律不得进入下一道程序，待整改完成后，再按规定流程重新办理，从而有效地避免资金的沉淀以及私自挪用，提高建设项目资金使用效率，确保工程按期高质量完成。

高速公路建设项目资金支付的具体程序如下：①合同备案：建设单位与施工单位签订合同后应及时到高速公路监管委员会和贷款银行备案。②提出资金支付要求：施工单位根据实际工程情况，向高速公路建设单位提交下一月的产值计划，申请工程款，提出资金支付要求。③提交拨款材料：如果是重点资金项目，高速公路建设单位工程部门、合同部门会同监理单位审核工程量后，向高速公路主管部门提交拨款要求材料，经高速公路主管部门批复之后，通知贷款银行将款项直接划入到施工单位在贷款银行开具的账户中；如果是一般项目，高速公路建设单位工程部门、合同部门会同监理单位审核后，向高速公路主管部门提交拨款依据，高速公路主管部门批复之后，再经高速公路建设单位主管领导签字同意之后，由财务部门通知贷款银行将款项划入到施工单位在贷款银行开具的账户中。④资金支付：对于重点高速公路建设项目，贷款银行根据高速公路建设单位审核后的资金支付计划监督每笔工程款的支付，并将符合规定的款项及时划入施工单位在其开具的账户中；对于一般高速公路建设项目，根据合同条款规定，施工单位应每月提交一次支付申请，然后由高速公路建设单位的合同管理部门、工程管理部门与监理工程师作出支付证书，高速公路建设单位根据支付证书支付工程款，直接由其财务部门将款项及时划拨到施工单位的账户中。⑤信息反馈：月度终了，贷款银行将施工单位银行对账单同时提交高速公路监管委员会、高速公路主管部门、建设单位、施工单位以便核对监督。

5高速公路建设项目各项资金支付的监管

高速公路建设项目资金实行集中支付监管能够便于高速公路监管委员会统筹安排工程建设资金与减轻筹资压力，将建设资金按规定程序在集中账户内规范运行，实现资金拨付的有效监管，从而提高资金使用效率与效益。具体各项资金支付的监管如下：

（1）前期工作费的使用监管。前期工作费是指高速公路建设项目开工建设前进行项目规划、可行性研究报告、初步设计等前期工作所发生的费用。高速公路建设项目立项前的前期工作费，由负责此项工作的高速公路主管部门按照下达的年度投资计划和基本建设支出预算、批准的前期工作内容、工作进度进行支付。高速公路建设项目立项后的前期工作费，由建设单位负责使用和监管，按勘察设计合同规定的条款支付。前期工作费的支出，应严格控制在下达的投资计划和批准的工作内容之内，嚴禁高速公路主管部门和建设单位截留、挪用和转移前期工作费用。

（2）项目建设管理费的使用监管。项目建设管理费是指经批准单独设置管理机构的建设单位为建设项目筹建、建设、验收等工作所发生的费用。新建的高速公路建设项目，经批准单独设置管理机构的，可以按规定开支高速公路建设项目管理费。对于未经批准单独设置管理机构而又确需发生管理费用的，经高速公路主管部门审核，报高速公路监管委员会批准后方可开支。

（3）工程价款的支付监管。工程价款按照建设工程合同规定条款、实际完成的工作量及工程监理情况结算与支付。设备、材料货款按采购合同规定的条款支付。工程价款支付的监管以合同为具体依据，因此，高速公路建设单位与施工单位、设计单位、监理或设备材料供应单位签订的合同必须详尽，应包括金额、支付条件、结算方式、支付时间等项内容。

（4）预付款的监管。预付款应在高速公路建设工程或设备、材料采购合同已经签订，施工或供货单位提交了经高速公路建设单位财务部门认可的银行履约保函和保险公司的担保书后，按照合同规定的条款支付。

（5）质量保证金的监管。质量保证金按规定比例提留；在质量保证期满、经有关部门验收合格后，按合同规定条款支付。

（6）基本预备费的监管。基本预备费的动用应由高速公路建设单位提出申请，报经上级高速公路主管部门批准，其额度应严格控制在概预算所列的金额之内。

高速公路建设项目资金支付监管模式明确了资金监管的主体、对象与重点内容、环节以及各项资金支付的监管，这种资金监管模式对每一笔工程款支付的去向与用途都予以明确，从而保证高速公路建设项目资金支付过程中不会出现被截留、挤占和挪用的现象，真正起到有效监管作用。

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