小议土地节约集约利用

王义秦 邴起山

近年来，随着工业化、城镇化快速发展，人地矛盾尖锐。邓小平同志曾讲过，“农村盖房要有新设计，不要老是小四合院，要发展楼房。平房改楼房，能节约耕地”。胡锦涛总书记在人口环境资源座谈会上指出：国土资源工作要按照节约型社会的要求，全面落实土地管理的各项措施，节约和集约用地；切实保护耕地特别是基本农田。

我国人多地少，耕地资源稀缺。建设用地矛盾突出；房价上涨，引发群众抢建房子。乱占滥用耕地现象十分严重，珍惜土地、节约集约用地的意识相当薄弱。当前我国正处于率先基本实现现代化的关键阶段，既面临难得的新机遇，也面临资源环境约束日益加剧等新难题。那么该如何转变土地利用方式，推进节约集约用地，努力实现土地资源效益最大化呢？笔者提出一点个人看法，期望专家批评指正：

一、要充分认识节约集约用地的重要性和紧迫性

节约集约用地，是相对于浪费和粗放用地而言的，主要包括三层含义：一是节约用地，就是各项建设都要尽量节省土地，千方百计不占或少占耕地；二是集约用地，每宗建设用地必须提高投入产出的强度，提高土地利用的集约化程度；三是通过整合置换和储备，合理安排土地投放的数量和节奏，改善建设用地结构、布局，挖掘用地潜力，提高土地配置和利用效率。推進节约集约用地，是保障发展用地需求的根本途径。我国人口多，耕地少，后备耕地资源更少，在工业化、城镇化快速发展的今天，要努力解决好土地粗放利用与建设用地供应能力的矛盾，传统的经济增长方式与保护耕地的矛盾，必须大力推进节约集约用地。节约集约用地是严格土地管理的重要环节，是缓解我国土地供需矛盾的必然选择，是调整经济结构，转变经济增长方式，建设节约型社会的紧迫任务，各相关部门必须站在加快实现“两个率先”宏伟目标和创建和谐、节约型社会的战略高度，充分认识节约集约用地极端重要性，增强责任感和紧迫感，进一步深化土地管理和相关制度改革，落实各项政策措施，努力创建节约集约用地的长效机制。

二、要强化规划控制，优化土地利用布局

严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，控制建设用地规模和土地供应总量。各类与土地利用相关的行业规划的编制和实施，必须与土地利用总体规划相衔接。要加强村镇规划，按照有利生产、方便生活的原则，逐步调整乡村结构，优化布局。

三、要努力盘活利用存量土地

推进节约集约用地，解决土地供需矛盾，要着重在提高现有土地利用率上下功夫，把节约土地放在首位。

（一）鼓励利用存量土地。凡利用存量土地进行开发建设的，各地区可根据本地实际，制订减免城市基础设施建设配套费等鼓励政策。鼓励增资扩建，凡工业用地在符合计划、不改变用途的前提下提高土地利用率的，不再收取或调整土地有偿使用费。

（二）要按照以用为先的原则，积极消化利用闲置土地。各相关部门要严格按照要求，加大对闲置土地的处置力度：

（三）积极开展城乡建设用地整理。要按照城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的原则，结合土地利用总体规划修编，统筹安排，合理调整城乡建设用地的规模和空间布局。积极引导、推行零散村向中心村和小城镇集中，乡镇企业向工业集中区集中和耕地连片集中等“三集中”工作，以“集中”促“集约”。重点开展城区中心区、城郊结合部、镇郊结合部和农村居民点用地整理工作，鼓励迁村并点，建造多层和公寓式农民住宅，积极引导农村居民住宅逐步向小城镇和中心村集中。对因国家、集体建设拆迁安置需要建设住宅的，对土地整理涉及村民建设住宅和农民新村建设的，应当统一建设农村住宅小区。有条件的地区，在符合土地利用总体规划的前提下，经政府同意可申请一定数量的建设用地周转指标，严格管理，封闭运行、到期归还，专项用于农村土地整理的拆旧建新。通过整理净增加耕地的，经省级国土资源部门验收后，在用地计划总量控制下，按一定比例折抵建设用地指标。

土地整理、置换有利于促进城乡统筹发展，推进土地节约集约利用，是一项复杂的系统工程，各相关部门要密切配合，完善培训就业、社会保障、安置补偿等各项配套政策，坚持公开、公平、公正的工作程序和听证制度，保障土地整理、置换工作健康有序发展。

（四）加强农村宅基地管理。合理规划农村居民点的数量、范围、规模和布局。要优先使用村内空闲地、老宅基地和未利用土地，凡村内有空闲地、未利用老宅基地的，不得批准新增宅基地占用耕地。坚决贯彻“一户一宅”和“拆旧建新”的法律规定，宅基地面积不得超过省人民政府规定的标准。

四、要促进各项建设节约集约用地

严格执行国家产业政策。区发改、经贸、建设、规划、国土等部门应严把项目预审关，不得批准新建禁止类项目，要从严控制限制类项目的数量、布局和用地规模、严格限制占用农用地。要建立建设项目节约集约用地评价体系，强化建设项目用地管理。项目单位编制项目建议书、可行性研究报告时，应增加土地节约集约利用的内容。编制初步设计、施工设计方案，必须执行土地使用标准，严格控制用地规模。区国土资源部门要会同区有关开展建设项目节约集约用地评价，按照建设用地定额指标严格有关，对设计方案不合理，占地规模过大，达不到节约集约用地要求的建设项目，不得批准立项和批准用地。

五、规范流转，促进节约集约利用

利用好大量的集体建设用地是节约集约用地的重要方向，各相关部门要积极开展集体建设用地使用权的流转工作。村庄、集镇、建制镇中，符合规划，权属明晰，界址清楚，已经依法批准为建设用地的集体土地，可依法确定给单位或个人有偿使用。在符合村镇规划的前提下，集体建设用地使用权允许以转让、出租、作价出资（入股）等方式流转，也可以设定抵押。集体建设用地确定给单位或个人使用，应当依法报经区人民政府批准，办理土地登记。严禁擅自将集体农用地和未利用土地变为建设用地。严禁用于商品住宅开发。严禁城镇居民到农村购买、租赁宅基地。不符合村镇建设规划的农村集体建设用地，不得以流转方式再确定给其他单位或个人使用，其地上建筑物、构筑物，不得改建、重建、扩建，同时，可以采取复垦、空间置换方式，给予盘活。

集体建设用地确定给单位或个人使用，有条件的应当进入土地有形市场公开供应，属于商业、旅游、娱乐等经营性用地的，应当采用招标、拍卖或挂牌方式供应。

集体建设用地流转，应当依法签订书面合同。集体建设用地使用年限由土地所有者和使用者协商确定，但不得超过同类用途国有土地使用权出让的最高年限。

六、加强执法监察力度，确保政策到位

必须加强土地执法监察力度，严肃查处各类土地违法案件。对违法案件，要加大处罚力度，该拆除的必须坚决拆除，该收回的必须严格依法收回，该追究到相关责任人员的必须严格依法追究，真正做到查处一起，震慑一方；从而确保节约、集约用地的政策能真正落实，营造公正、公平的用地环境。

（作者单位：鞍山市土地征用整理事务处）