浅析城市社区管理发展中的社区自治组织

中图分类号：C91 文献标识码：A

摘要：本文通过对新时期城市社区自治管理发展中的社区自治组织的职能定位和发展现状进行分析，针对社区自治组织发展面临的困境，提出相应改进建议。

关键词：社区自治组织；政府；问题；对策

随着我国社会主义市场经济体制和城市管理体制的深化改革与发展，社区日益成为社会最重要的基层单位，其发展的好坏也反映了社会的进步程度。社区自治组织作为推动社区建设的主体力量，其自身发展对于推进基层民主政治建设具有重要作用，是促进和谐社区构建的重要环节和关键因素。在社会转型期，社区自治组织在社区管理中面临着自身生存与发展的困境，影响了其正常功能的发挥。因此，探讨其困境的成因以及寻找合理科学的建议对策成为推进社区发展的重要课题。

一、社区自治组织定位分析

社区自治组织是在划定的社区范围内通过平等协商、信任合作的方式为维护全体居民利益，共同致力于居民切身利益相关的社区公共事务，又能进行自我管理和自我约束的地域性自治组织。主要包括社区成员代表大会如居民委员会、业主委员和其它社区中介组织或非营利组织如各种志愿性团体、行业协会和兴趣小组等。

（一）社区自治组织是政府职能的基层代理人

我国城市社区自治建设是在全能政府“失效”和市场“失灵”的过程中培育市场与社会的改革制度背景下发生的社会整合过程。计划经济体制时期，国家主要实行的是行政控制和动员体制的“单位制”方式，并通过以户籍为基础的居民委员会将人组织起来进行对城市社会的管理。由于居民委员会内部组织结构的成员大多的是从属于“单位”和附属于政府，这种状况使居民委员会在城市社会生活中的影响甚微。以市场经济为导向的体制改革的深入和现代企业制度的建立，必然要求不断发育成熟的市民社会及社区能够承担政府、企业剥离出来的社会性职能。同时，单位制解体后出现的大量“社会人”和“社会事务”，比如外来人口涌入城市、社会老龄人口增加、事业单位制解体等等，社会利益群体多元化出现的矛盾给传统的街居体系带来一定的挑战。在此情形下，社区自治组织承载着以前“单位制”下本属于政府的部分管理职能如社区居民自治性事务和社区文化建设事务等。

（二）社区自治组织是社区自治管理的重要力量

通过社区自治组织管理本社区事务，实现社区居民的自我管理、自我教育和自我服务，带领社区居民发展社区各项事业，努力创建新型现代化社区是社区自治的内容和宗旨。从政府职能转变，权力下放到基层来看，社区自治组织是实现社区民主自治的重要力量。我国政府在未来社会发展中，越来越坚持强调实现和谐社会的大局理念，加强基层物质、政治和精神文明建设，把各项工作落实到基层的高度，尊重并自觉维护社区自治组织的法律地位。

社区正形成以党组织为领导核心、社区自治组织为主体、中介组织逐步发育的社区管理制度框架，建立了民主决策、管理的工作机制。社区自组织的主要特征是自治性与民间性，它能有效地凝聚和整合居民个体力量，为实现居民的自身利益提供理想的参与平台和表达途径，促进社区成员对社区事务的有序与有效的参与。

（三）社区自治组织是发展社区经济的新生力量

社区经济的利益指向是社区，不仅包括街道和居委会自己出资创办的直属经济实体，而且也包括相当一部分带有合作性质的集体所有制经济，同时还包括一些个体经济。随着居民物质文化生活水平的提高，对社区的软硬件配套设施的要求也越来越高，使社区经济得以迅速发展。目前发展社区经济的方式主要有兴办社区经济实体和发展社区服务业，社区经济实体如街道办事处兴办的各类企业，社区服务业包括居委会自办的收费性项目和对居民兴办的管理型收费社区服务业。社区服务业可以由居民或外来人口兴办，居委会协助办理营业执照和提供场地的方式收取场地租金、摊位管理费。随着社区经济的逐步增长，一些有实力的社区自治组织投资兴建一些有一定规模效益的经营实体获取创收，进一步夯实社区建设的经济基础，有利于改善社区环境，提升居民的生活水平。

二、社区自治组织发展现状及问题

（一）社区自治组织受行政体制的控制过多

我国社区建设正处在一个尴尬境地，一方面社区自治网络正在加紧建设，而另一方面基础政权建设也在不断加强。我们目前的社区管理体制基本上采用的是以党组织——街道办事处——居委会为主线的管理体系。从中我们可以看出党组织对于社区的建设和发展起着主导性的作用，社区建设不再直接受国家行政体系的干预。随着政府转移对社区事务的管理权，街道办事处的行政权力却越来越大。中办发23号文件要求在以后的社区建设中，具体事务不再由街道党工委管理。但是实际上，在区委的授权下，街道党工委仍然把持着社区管理中的决策权、干部任免权、监督权和基层管理权。也就是说街道公共委始终没有放弃政治领导者的角色，仍旧领导和监督社区行政。社区自治组织本应有较强的独立性，其行动本不应受行政体制的过度干预，但是事实上依然受街道办事处的控制。由于缺少活动空间，在社区建设中社区自治组织的功能和作用的发挥受到了限制。

（二）社区自治组织的自治能力还较薄弱

从历史角度来看，我国的社区管理体制经历了漫长的发展历程。新中国成立之初，我国政府废除了历史上陈旧的城市社区管理体制，逐步建立起在基础社区的行政管理体系。计划经济体制下，社区组织所需要的一切资源都直接受控于国家，直到改革开放后，社区居委会的在工作开展上才拥有了较强的独立性，但是由于改革开放的还未完全深入，所以此时社区的工作机制仍然受控于上级政府的命令和指示。受传统行政管理模式和封建宗教禮俗的影响，人们往往想当然地任务社区事务必须由政府来直接管理。现在我国绝大多数社区还没有形成利益共同体，社区自治事务还未得到广泛的认同。社区自治组织作为一种新兴事务，其作用价值还未得到充分的发挥和展现，因此也缺乏一定的群众基础。

（三）社区自治组织缺乏足够的运作资金

就目前的情况来讲，社区建设还未被纳入政府的社会经济发展规划中来，因此政府在财政预算方面也没有预留出专门用于社区建设的资金。虽然相对于以前，在社区建设上政府加大了财政保障力度，但是仍不能满足社区管理和社区公共服务的实际需求，尤其是社区自治组织，其始终处于资金不足的状态之中。就社区自治组织来讲，其承担的一部分自责任务是政委委托给社区的任务，因此办事经费应转移到承担者身上来，但是实际上，这部分经费往往不能下拨到社区自治组织的名下，办事所需的资金往往由街道办事处来承担或者由社区自治组织自行承担。因为社区自治组织的建设和发展都比较薄弱，所以其缺乏整合自身资源、动员社会慈善资金的能力。这种情况下，经费不足就成为了开展工作的重大阻碍，这不但影响了社区自治组织的工作效率，同时也使得其在社區建设中的主体功能无从发挥。

三、促进社区自治组织发展的对策

为了使社区自治组织更好地发挥自身的组织优势，在构建和谐社会的过程中尽可能地减少不良问题的出现，可从以下几方面进一步促进其发展：

第一，正确处理社区自治组织与政府的关系，为其发展提供政治保障。

社区自治组织作用的有效合理发挥，必须正确处理与政府组织之间的关系。一是政府要通过合理授权，赋予社区自治组织与职责相符的管理权、决策权、组织权，增强运作独立性，明确社会地位，强化社会影响力；二是社区自治组织通过与政府平等协商、对话参与社会公共管理中，增强公共管理的民主性、公开性，完善社会监督体系；三是社区自治组织要充分发挥中介组织的作用，借助信息技术、网络技术，建立社区居民和政府沟通的信息系统。另一方面，在提供社区公共服务时，社区自治组织也应明确自己的目的和责任同政府是一致的，可以承担政府的部分职能，扮演政府合作者或助理的角色，适时、适地地提供社区必需的公共物品。所以，政府应该对社区自治组织采取支持政策：一是改变视社区自治组织为不稳定因素制造者的观念，积极合理发挥社区自治组织在提供社区公共服务时的作用，大胆委托社区自治组织开展工作。二是积极培育、发展社区自治组织，降低其准入标准，通过直接拨款或采取税制豁免政策来对积极提供社区公共服务的社区自治组织进行资助。三是积极资助开展社区自治组织，提供社区公共服务的理论与政策研究。

第二，建立完善合理的社区居民参与机制，为公众参与提供保障机制。

社区居民广泛充分地参与，是社区自治组织作用充分发挥的基础和前提。但目前，社区自治组织与政府之间的关系尚未理顺，政府组织对社区自治组织的干预过多，影响较大，而社区自治组织独立性较差，致使其在开展社区服务、运营有关服务项目时，“眼睛向上看”，而不关注社区居民，我国社区居民对社区自治组织的主体性认识也尚有差距。因此，必须从这两个方面着手，建立完善合理的社区居民参与机制。一是进一步深化政府体制改革，坚持“政社分开”，理顺政府和社区自治组织之间的关系；二是通过宣传影响，加强社区居民对社区自治组织的认识，向社区居民展现社区自治的效果，提高社区居民对社区自治组织的认同感、信任感，提高社区居民的参与意识和自治意识，明确社区居民权利和义务；三是完善社区自治制度，包括选举制度、组织制度、议事制度和监督制度，使社区居民和其他组织在参与社区自治时能够更加规范化、制度化和程序化；四是加强法律建设，做到有法可依，依法自治，增强社区自治的合法性和合理性，从制度上保证民主自治的公开、公正，有利于社区自治组织作用的发挥。

第三，加强社区自治组织的培育及其能力建设，提高其资源整合能力和项目运作能力。

组织能力建设是社区自治组织能够生存和发展的基础，也是社区自治组织能够发挥作用的关键。现阶段，我国社区自治组织存在着人力资源整合能力不足、资源动员能力不足、项目运作能力不足等问题，这也是严重影响社区自治组织发挥作用的重要原因。

一是要提高社区自治组织的人力资源整合能力。能力提高的关键是“人”，因此，要做好社区自治组织的能力建设，要加强人才建设，特别是创新人才、专业人才的建设通过优秀的组织文化吸引、维系人才；通过建立规范化、程序化的选任制度选聘人才；通过建立组织内外的人才交流机制，促进人才的合理流动；通过制订人才发展计划，促进人才质量的提高。

二是提高社区自治组织的资源动员能力。资源是组织运作、提供服务的物质基础。社区自治组织应该准确定位自身组织优势和组织特点，有效地动员整合政府资源。另外，实施差异化战略，举办多种特色社区服务，创新多样服务项目，提高服务收费的吸引力。通过对政府资源、社会慈善资源以及服务收费进行合理、有效地整合，全面提高社区自治组织的资源动员能力。

三是提高社区自治组织的项目运作能力。社区自治组织作用的发挥需要一个个社区服务项目的有效开展和组织实施，而目前社区服务项目重复开展的现象比较普遍，创新性不强、吸引力不高；不注重项目的论证和设计，只注重数量从而致使社区服务项目的质量较低，影响力不强，难以激发社区居民的积极性；社区服务项目内容多集中于简单的娱乐，如棋牌、宠物、歌唱舞蹈等，而政治参与、弱势群体服务、法律服务、咨询服务等项目较少等等。因此，需要在加强人才建设、资源动员能力建设的基础上，采取有效措施，提高社区服务项目的运作能力。

社区自治组织是社区建设的主体力量，是促进社区构建的重要环节和关键因素。社区自治组织的发展不断推动着城市管理基础建设和基层民主政治建设。社区自治组织的发展是实现社区自治的前提，只有深化认识社区自治力量的发展境况，才能对它们的运作机理做出科学的评析，为自治组织的改革与发展提供合理的依据。诚然，要使我国城市社区真正走向自治，需要经过复杂的综合性配套措施的出台和相关部门机构改革与公民协作的过程。在当前民主化浪潮的冲击和公民社会日益壮大的背景下，不断寻求发展创新途径，社区自治组织在迈向前进的道路中定能获得新生力量，突破重重困境。

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作者简介：

王頔 （1989-），女，河南洛阳，同济大学政治与国际关系学院，硕士研究生。