“未批先建”的潜规则

盖鹏丽

位于河南省嵩县的陆浑湖（水库）是洛阳的“大水缸”，还是国家级湿地公园。但近年来这里被开发商打造出了大片的“别墅群”，备受争议与质疑：一边是令人担忧的水源受影响、生态被破坏，一边是开发商未批先建，在当地官方的“绿灯”下违法占地、烂尾楼建设不止。

“未批先建”现象并非嵩县一地独有，近年来屡有曝出。

2014年7月，栾川县庙子镇“高崖头村庄迁并安置项目”在未取得国土、规划、城建等合法建设手续的情况下，擅自开工建设并引发安全事故致1人死亡。

2014年6月，审计署公布人民日报社2013年度预算执行情况和其他财政收支情况检查结果。公告显示，人民日报社一大楼未批先建，贷款材料涉假。

2014年6月，审计署公布对中石油集团2012年度的审计结果：22亿项目未批先建，致损8千万。

2014年5月，广东茂名高州市发生在建石拱桥坍塌事故，这是一个由村委会自行建设的工程，立项报建、招投标、合法设计无一具备。

2014年4月，江苏灌南亚新钢铁未批先建涉污染，市县两级环保局先后7次下发文件要求停止生产、建设，企业仍未办理环评手续。

2013年8月，开封市汴京公园内东京海洋馆项目工地发生一起高空坠落事故，造成1人死亡。事故发生后，当地政府认定此项目属未批先建，无相应的安全防范措施。

2013年7月，号称高838米、比“迪拜塔”还要高10米的位于长沙的世界第一高楼“天空城市”，因没有完成相关法定的报建手续，被有关部门叫停。

2013年5月，西安地铁三号线一期工程胡家庙至通化门区间发生塌方事故。此次发生事故的地铁三号线一期工程涉嫌“未批先建”：该线路一期工程于2012年5月获得国家发改委批复，但包括上述发生事故标段在内的数个项目早已“开工建设”或“全面开工建设”。

2012年年初，大连开始兴建大连金州湾国际机场项目。新机场采取离岸填海的方式建设，面积达20.87平方公里。建成后能起降世界最大客机空客A380，并成为世界最大的海上机场。然而，这个造价数百亿的新机场不仅没有填海手续，连立项都未获批，可谓是不折不扣的非法项目。

算上太平门，从2001年南京启动明城墙修缮以及风光带建设以来，明城墙沿线先后复建、新建的城门达9座，但根据举报，国家文物局已认定南京所有复建的城门均为未批先建，严重违反了《国家文物保护法》。

……

连机场、“世界第一高楼”等稀有大型项目都参与到未批先建中来，更遑论遍布全国、随处可见的别墅、高尔夫球场、污染企业等常见项目了。

未批先建的广泛存在，折射出当前我国在经济考核与土地审核下的深刻矛盾：一方面是经济考核的压力，另一方面却是土地指标的限制，在双方的互相夹击下，也只能“另辟新径”夹缝求生。

据了解，“未批先建”包括多种情况。通常情况下，企业需先到地方政府为项目立项，立项后会拿到“小路条”；再由地方政府和企业共同向国家发改委申请立项，这次立项成功后则会拿到“大路条”。有了“路条”，表示国家发改委已经同意企业开展项目的前期工作，如可行性研究和环境影响报告，还包括获得其他相关部门，如环保部、水利部、国土资源部等部门的审批。当全部所需要的文件和批复完成之后，就具备了核准条件。国家发改委最终给予核准，则企业可以正式开工建设。不过，拿到“路条”之后，企业即使投入开展了不少的工作，也未必能等到最终的核准。据了解，从拿到“路条”到最终得到核准，有时候要等2年时间。对于企业来说，一方面意味着成本增加，另一方面意味着可能将失去稍纵即逝的商机。而且，漫长的核准过程让企业难以对项目成本收益和风险进行评估。由此看来，“未批先建”就像是繁琐结婚制度下的“未婚先孕”一样：一方面，企业有胆量“未婚先孕”；另一方面，漫长的审批制度让企业不得不“未婚先孕”。

审批难、耗时长固然是造成大量项目未批先建的一个重要原因，但更重要的原因是，未批先建的成本实在太低。

以环保部门的审批为例。在我国，全国各地区都实行环境影响评价“一票否决”制，凡是违反环境影响评价的规划一律不予审批，凡是不符合环境影响评价要求的建设项目也不得实施。在这样严格的管控之下，污染项目“未批先建”不仅屡禁不止，甚至已经成为央企及大型集团内部的“潜规则”。

缘何如此？究其原因，还是《环评法》中有些规定过于“软弱”。根据《环评法》第31条，“对未批先建情形，由环保部门责令停止建设，限期补办环评手续，逾期不补办手续的，可以处5万元以上20万元以下的罚款。”罚款上限不过20万元的规定，对于动辄投资上亿甚至几十亿元的电力、机场、“最高楼”等项目来说，违法成本实在很低。由于环评违规的罚金并不重，企业对环评工作的严肃性往往也都比较轻视。同时，“31条”规定的“补办环评手续”一条，也给企业开通了“先上车，后买票”的后门。

重大项目审批制度，不仅仅是为保证项目的正常推进，更是为了扼制短命工程、豆腐渣工程等对社会和自然环境有危害的工程的一种制度设计。但是，一些地方政府为了GDP，为了政绩，假借现实需要，“未批先建”一些重大项目，先斩后奏。这样的“未批先建”“先斩后奏”，不仅对环境造成了巨大影响，更是劳民伤财，丧失了政府的公信力。

在批评质疑违法建设“胆量何来”的同时，更应当责问地方政府的扭曲价值观。

事实上，一个重大项目从规划、立项到审批，当地政府、主管部门岂会不知情、不参与？更何况，重大项目都实行领导挂钩服务制。这所谓的“不知道、不清楚”折射的就是扭曲的政绩观。同时，在城市建设指导思想上急功近利，重速度、轻质量；对政绩工程和GDP的盲目崇拜；加上开发商的商业利益，这三者相结合，造成了“未批先建”的工程产生。

深入追究这扭曲的政绩观主要体现在以下三点。

一是短视政绩观的影响。“先造先有GDP”。近年来一些地方为发展，开展大量的“未批先建”的项目，砸巨资塑造“包装”一个又一个的标志建筑，大型建筑，这实际上就是劳民伤财的形象工程，名为拉动城市经济发展，实为重复建设以追求GDP，进而追求地方官员的政绩。在这种错误政绩观的引导下，一些不该拆的房屋被拆除，一些不该建的建筑立了起来，在拆与建的过程中GDP就被拉高，GDP泡沫由此产生。

二是土地财政的利益驱动。多数“未批先建”项目的背后，都有土地开发的因素。在近年来土地价格快速上涨的背景下，拆迁置换出土地带来的卖地收入，更能激发官员们的“上马”热情。

“未批先建”的项目之所以屡禁不止，最主要的原因是职能部门执法不力、监管不到位，但更需追溯的，一方面是少数官员为了任内出政绩，等不及项目规划、论证、审批的时间，而拔苗助长般地上马工程；另一方面是一些项目本身就违背客观实际或是“拍脑袋”的决策，从法定程序、规范手续来走根本批不了。而一旦“生米煮成熟饭”，往往也只要打点一番、罚点钱款就可以蒙混过关。

“未批先建”广泛存在的事实反映了工程项目和企业的财大气粗与目中无人，深层次的原因则是，对公众生命健康和社会责任的严酷漠视。“批项目”本来是政府部门应对可能出现问题项目的杀手锏和最后官防，但是，就是在国土、环保、发改等部门睁一只眼闭一只眼的情况下，违规项目纷纷上马。