慈善组织参与新农村建设的意义及路径

陆亮

[摘 要]慈善组织是非政府的、非营利性的社会公益组织。在新农村建设过程中推进慈善组织建设，有助于传播慈善和公正理念、有助于完善农村社会救助与社会保障体系、有助于推动农村公共事业发展、有利于促进农村民主监督，完善乡村自治。农村慈善组织在发展过程显现出准入难、监管松、制度安排漏洞、发展区域不均衡等问题。农村慈善组织参与新农村建设可以选择政府主导的路径、社会进入的路径和内生培育的路径。

[关键词]慈善组织 新农村建设 参与路径

慈善组织是非政府的、非营利性的社会公益组织，致力于对弱势群体的人文关怀、社会公益事业和慈善救助活动。慈善组织的发展，在传播慈善与公益的理念，完善社会救助救济机制方面发挥着重要的作用。在中国社会转型期的新农村建设中，既需要有政府的主导作用，也需要充分运用市场的力量，同时还需要广泛地凝聚社会的力量。慈善组织的建设与发展，将会为新时期的农村发展引入强劲的社会动力。

一、新农村建设中慈善组织的发展及意义

新农村建设是在现代化和全球化背景下农村发展的新阶段和新目标，亦即在新时期把农村建设成为“ 生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会空间。要实现这一目标，政府的主导作用很重要，市场机制的引入也将发挥重要作用，社会力量的广泛参与则是重要基础。

在广阔的农村，有不少弱势群体，因此农村慈善事业的发展，社会福利水平的提高，对促进农村发展有着重要的意义。让慈善事业在新农村建设中充分发挥其应有的作用，必须依靠慈善组织的建设与发展，如果缺乏慈善组织，农村慈善事业难以实现常态化和持续性，慈善事业也无法成为新农村社会事业的有机组成部分。没有组织的慈善事业，就如同只有火车而无路轨一样，构不成有效的社会慈善救助体系。

现阶段，在新农村建设的过程中，推进慈善组织建设和发展的意义主要体现在以下几个方面：

（一） 农村慈善组织的发展，有助于传播慈善和公正理念[1]，增强公民的慈善意识

现实社会生活中，人们之间不乏有自发的互助和救助，这种自发的社会救助力量体现的是人类的利他主义精神和社会团结之取向。正是这种团结互助的精神，驱动着一些慈善人士在农村开展了诸多慈善活动，帮助了许许多多急需帮助的弱势群体。然而，自发的社会力量对农村慈善事业的推动作用毕竟有限，零星的慈善活动又难以使乡村社会救助问题的解决达到常态化，因此只有让更广泛的社会力量参与到农村慈善事业中来，才能真正推动农村社会事业发展上一个新台阶。

农村慈善组织发展起来后，慈善公益活动将越来越正式化和常态化。慈善组织开展的慈善救助活动，一方面，可以实现社会救助与公益的实际效果；另一方面，又可以通过持续的实际行动，在社会中传播慈善、救助及公益的理念和价值，弘扬慈善文化，从而影响更多的普通民众，让慈善意识渐渐深入人心，农村的慈善事业也就有了更加广泛、更为坚实的社会基础。

（二）农村慈善组织的发展，将会促进农村社会救助与社会保障体系的完善

慈善组织属于现代法治社会中的一种公益性、非营利性的正式社会组织，这种社会组织的重要功能就是提供社会应急救助、社会保障以及社会福利。尽管在社会救助、社会保障和社会福利事业的发展过程中政府承担着主导的功能，但是完全依靠政府的力量，并不一定能把社会公益事业发展得更好；如果动员和发挥广泛的社会力量，将会有助于社会公益事业更好、更健康地发展。

在社会现代化的过程中，农村地区的社会组织发展相对滞后，而且社会经济发展水平也相对较低。因此，推进农村慈善组织的建设与发展，不仅会提高农村社会组织的发展水平，而且也会增强社会组织在农村的社会救助和社会保障方面的功能。

目前，政府主导的农村社会救助和社会保障，通常是针对农村特困户和低保户以及灾害的应急救助。然而，在当前农村社会转型过程中，随着大量劳动力向外流动，剩下许多老年人、妇女和儿童等留守群体，他们其实有着多种救助和保障的需求，一些慈善组织和志愿组织通过他们的组织活动可以补充单一的政府救助，让农村社会救助和社会保障体系更加完善。

（三）农村慈善组织的发展，将会推动农村公共事业发展，改善农村公共服务

在我国城乡二元结构中，农村的公共事业发展由于受资源限制一直处于发展滞后的状态，因此要推动农村社会救助和社会保障等公共与公益事业的发展，就需要培养农民的公共意识和慈善意识，在农村形成更为强大的公共力量。但是，毕竟较多的农村地区社会经济发展水平相对较低，因此需要充分利用农村之外更多的社会慈善资源。

发挥农村现有社会组织的慈善公益作用，建立和大力发展新的农村慈善组织和救助网络是促进农村慈善事业发展的关键[2]。在一些贫困落后的农村地区，当公共事业出现一些真空地带，一些公共服务缺乏有效的供给时，如果有慈善组织的及时补位，自然就会大大改善农村的公共服务。

（四）农村慈善组织的发展，将会促进农村民主监督，完善乡村自治

目前，乡村社会在村民自治方面已经取得了长足的进步，在维护乡村社会稳定、促进农村发展中起到了重要作用。如果乡村慈善组织能够得到发展，将会给乡村自治引入更多的社会资源，为乡村社会治理提供更好的社会环境。慈善组织作为现代社团组织，在其成立、运行和管理的过程中都要按照法律、制度等正式规则来进行。因此，慈善组织在农村的运行与管理的实践经验，既丰富了乡村社会管理，又给乡村治理中的公共参与、民主管理和民主监督提供了有参考价值的治理经验。从这个意义上说，农村慈善组织的发展将使乡村社会自治趋于更加完善。

二、农村慈善组织发展的现状及问题

在新农村建设不断推进和深化的过程中，慈善组织在农村也已得到相应的发展。农村基层慈善组织成长迅速，已广泛地分布于乡镇、街道、村和企事业单位等基层社会，构成了具有一定生命力的基层慈善组织体系和救助网络。到2011年底，全国已建立了3.4万个经常性社会捐助工作站（点）和“慈善超市”[3]。

当前，在新农村的文化建设、民生建设、社会治理乃至经济建设等方面已经有越来越多的慈善组织参与其中。一方面，慈善组织在农村的快速发展，反映了新农村建设对慈善组织和慈善事业的广泛需求；另一方面，农村慈善组织在发展的过程中也出现了一些问题，这些问题主要体现在以下三个方面：

（一）准入难、监管松的问题

慈善组织的准入制度体现了国家为弥补市场失灵和志愿失灵而对慈善组织的成立和进入进行干预或控制。慈善组织的准入制度主要反映的是政府对社团组织有效与有序的价值导向，合理的慈善组织法律制度体系就应该包括合理的组织准入规则[4]。农村慈善组织的准入问题是其获得合法地位，以及合法化运行的前提，因而也是慈善组织发展的前提条件。目前，从一些地区农村慈善组织建设的经验来看，较为普遍地暴露出了这样一个问题，尽管农村基层对一些慈善组织有较为迫切的需要，但是由于受准入审批程序的限制，使得农村的慈善组织发展较为困难和迟缓。

对运转中的农村慈善组织加以有效的监管，是农村慈善组织和慈善事业健康、持续发展的重要保障；如果缺乏必要的监管，一些慈善组织的功能将难以有效地发挥。目前，农村慈善组织在发展中就表现出监管松散及由此而带来的一些消极影响，如对组织内部管理不严、对善款的使用监管不力、对慈善活动及组织功能的考核不严等都会在一定程度上影响和制约慈善组织的发展。如果没有系统、严格、规范的慈善组织监管体系，就会影响社会公众特别是捐助者对慈善组织的信任，从而影响慈善组织从社会中获得有效的慈善资源。

（二）慈善制度安排漏洞问题

目前，在农村慈善组织的发展中也暴露出了我国慈善制度中的一些漏洞，其中慈善捐赠的财税激励机制就存在明显的漏洞。由于财税政策的漏洞，使得慈善组织在财务管理上出现了一些模糊不清的东西，从而导致管理标准、收入性质设定、费用合理性、多部门监管等方面的困境，由此也出现了企业捐赠的政策局限和对个人捐赠的税收抵免等空置现象[5]。这些问题都在很大程度上制约了社会参与捐助及慈善事业的积极性，同时也影响了慈善组织的发展。此外，慈善制度安排中缺乏对我国农村社会环境特殊性的充分考虑。我国农村社会与城市社会无论在结构上还是在发展水平上都存在着显著的差异，而且农村社会的异质性也很大，这就要求在统一的慈善法律制度体系中，充分考虑并照顾到农村社会的特殊性和异质性，只有这样，才能真正发挥制度的有效性。

在农村地区特别是贫困地区，脆弱人群相对较多，他们遇到的困难和危急状况更具有多样性和紧迫性，因此对慈善救助的需要更为迫切和多样。所以，在慈善制度的安排中，需要有更多的激励措施和更加便利的准入程序，以促进多样的农村慈善组织快速发展，鼓励更广泛的社会力量参与农村社会救助及公益事业的发展。

（三）慈善组织发展区域不均衡问题

我国农村地区幅员辽阔，区域之间的差异性很大，这种差异性在慈善组织的发展中也有所体现，即农村慈善组织发展存在着区域发展不均衡问题。

慈善组织建设和慈善事业发展需要有相应的经济基础。目前，东南沿海农村地区经济条件较好，慈善组织的发展也相对较快，而在中西部偏僻贫困的农村地区，虽然有慈善救助活动的进入，但是常设慈善组织的发展则相对滞后。实际上，偏僻的农村更需要有发达的慈善组织网络的救助和支持。

某种意义上说，慈善组织在农村发展的区域不平衡问题，也反映了慈善组织自身发展的不协调。导致这一问题的一个重要原因就是慈善组织的选择性发展，即慈善组织选择比较便于成立和运行的地区来发展。这样，就会出现越是在发达地区，慈善组织的发展越迅速，而贫困落后的农村地区，慈善组织越是难以得到充分的发展。

三、慈善组织参与新农村建设的路径

既然新农村建设对慈善组织发展有强烈的需求，那么通过哪些途径才能够让慈善组织更好地参与到新农村建设之中呢？首先，从社会功能的角度来看，农村慈善组织可以通过三大功能的发挥为新农村建设做出相应的贡献。

（一）扶贫救困的功能

向困难群体和个人提供社会应急与社会救助是慈善组织的基本特征，也是慈善组织的核心功能。实现新农村建设的目标，消除贫困或使贫困人群得到良好的社会扶持和救助则是其中的重要任务。如果农村大量的困难群众得不到应有的帮助和扶持，就表明没有真正实现“乡风文明”。

农村慈善组织可以通过捐助平台建设，针对乡村社会扶贫救济的需求，组织有效的捐赠活动，广泛地吸纳社会资源，投入于农村的扶贫救困事业，协助解决新农村建设中的贫困问题。慈善组织开展的扶贫救济活动，将会壮大农村发展中的扶贫力量，让更多的农村困难群体得到及时、有效的救助。

农村慈善组织的扶贫救助与政府的救助救济是相互补充、相互协作、相互促进的关系，新农村建设中的扶贫救助工作，离不开政府在扶贫开发中的财政投入，但是如果能够动员和利用慈善组织的作用，就会更好地促进农村扶贫事业的发展。

（二）支持发展的功能

慈善组织的另一个重要功能就是为个人与社会发展提供社会支持。就乡村社会发展而言，其发展水平通常存在着“短板效应”，也就是一些“特困户”或“脆弱群体”的生存与发展现状会在一定程度上制约农村发展水平的提高。而要解决农村发展中的“短板效应”问题，就需要向处于发展困境中的群体或脆弱人群提供有力的社会支持，以支持他们积蓄发展能量、提升发展能力，从而促进农村社会的平等发展。

目前，已有一些慈善组织在农村开展了扶贫开发活动，这对帮助农村困难群体的发展起到了有效的社会支持作用。随着农村广泛建立起常设的慈善组织，他们开展的发展项目和慈善活动也将走向常态化和多样化，对农村弱势群体和个人发展的社会支持面将会越来越广，支持的力度将会越来越大，支持的效果也将越来越明显。

农村慈善组织对个人与群体发展的社会支持通常具有针对性和灵活性等特征，如扶贫基金可以针对农村贫困群体的需要及特点，及时、灵活并持续地开展帮扶活动；妇女儿童发展基金可以针对妇女儿童这些群体发展的特殊需要，采取积极、有效的行动；老年慈善组织能够根据农村老年人的需求特点，为老年人的发展提供有效的社会支持。所以，农村慈善组织力量的壮大，也就意味着社会支持力量的增强。

（三）参与建设的功能

农村慈善组织还可以通过参与民生与文化建设的方式来促进新农村建设。文化教育、医疗卫生、社会保障、劳动就业等民生建设是新农村建设的基础与核心。新农村的民生事业发展需要有广泛的社会力量的参与，慈善机构可以组织起广泛的社会力量，参与到新农村建设中。

农村慈善组织既是资源和信息汇聚的平台，又是一种社会活动的有效组织者。随着农村慈善组织的兴起，一方面，可以从农村以外更广泛的社会范围内汇集农村急需的文化、教育、医疗、保障和就业等方面的资源，用于农村的民生建设；另一方面，慈善组织在农村组织和开展的支援农村教育、医疗、养老、就业以及文化建设等方面的志愿活动，也就成为新农村建设的直接参与者了。就目前我国新农村建设的形势而言，农村慈善组织的发展路径或参与新农村建设的路径主要有以下三个方面：

1、政府主导的路径。作为基层的慈善组织，农村慈善组织在培育和发展模式上主要有“民政主导模式、基层政府主导模式、业务主管部门主导模式和专门机构主导模式”，这四种模式各有其优缺点[6]。但是，中国农村有其自身的特殊性，农村社会事业发展较为滞后，因此政府的主导作用依然很重要。一些与政府关系紧密的社会组织，如慈善总会、扶贫基金会、青年发展基金会、妇女儿童发展基金会、红十字会等组织，可以加大向农村基层延伸的范围和力度，在农村慈善组织发展中发挥基础性和引导性的作用。

与政府关系密切或以政府支持为主的慈善组织，在农村的发展或在未来一段时期内，仍是农村慈善组织的主导力量。此类组织在提供救助、规范示范和管理导向等方面对乡村慈善组织的建设和发展都将起到主流的作用。

2、社会进入的路径。社会力量进入农村，参与新农村建设需要有组织的依托和支撑。要让慈善组织与慈善事业在农村得以更好的发展，关键在于相关的制度与政策的安排。在制度安排上，需要有相应的激励机制，激励社会慈善力量进入农村，激励已有的慈善组织在农村基层建设常设机构，激励社会上的慈善机构更多地在农村开展慈善救助活动、更多地参与农村建设和发展。激励机制的核心是在组织准入、捐助税务抵免、慈善社会褒扬等方面的制度设置与政策安排。

3、内生培育的路径。农村慈善组织的发展还可以通过内生培育的路径来实现，无论过去还是当今的乡村社会，其内部都有互助共济和慈善的精神与力量。在农村社区内部，居民的共生关系和社区认同，为社区内的慈善事业发展奠定了特有的社会和伦理的基础。所以，在新农村建设过程中，依然需要鼓励农村民间慈善活动发展[7]，大力培育和发展村落共同体内部的慈善组织，以使民间慈善力量能够有效地实现社会救助、社会保障、社会福利和社会治理的功能。

在培育和发展农村内部的慈善组织过程中，可以充分发挥农村社区的传统和自治力量的作用。在较多的村落社会，都会有这样或那样的社会救助和社会支持传统，对这些传统资源加以动员和再利用，通过制度化的认可最终发展成为社区慈善组织。此外，在农村社区内，也有一种自治的力量，通过培育和引导，也可以使一些非正式的、慈善性的自治组织发展成为正式的农村社区慈善组织。

慈善组织参与新农村建设的三种路径并非相互排斥的关系，而是各有分工、各有特色，它们之间具有相互促进、相互补充的关系。当多种多样的慈善组织在农村建设起来后，农村的慈善救助体系就会越来越完善，农村社会的救助、保障和福利范围也就相应地扩大，越来越多的农村民众将会从中受益。所以，发展农村慈善组织需要将三种路径更好地结合起来，形成合力。

农村慈善组织的发展虽处于发轫阶段，慈善组织在农村发展的过程中面临着准入、管理和持续运行等方面的多种问题。但是，在社会主义新农村建设过程中，对慈善事业和慈善组织发展有着强烈需求，这也就为农村慈善组织的建设与发展提供了广阔的空间。如果在制度与政策安排方面能够给予慈善组织在农村发展提供有效的激励，再加上慈善组织自身强化管理，提高公信力，慈善组织完全可以在新农村建设中大有作为。

参考文献

[1]张伟兵.慈善组织与中国社会的治理和善治[J].晋阳学刊，2006（6）： 44-48 .

[2]李月娥.发展我国农村慈善事业的思考与对策[J].农村经济与科技，2009（8）： 15-16 .

[3]吴光明.积极引导村级慈善组织建设努力夯实慈善事业发展基础[EB/0L].http：//www.ntcs.org.cn.

[4]侯安琪.慈善组织准入的法律规制——兼论慈善组织准入制度的价值取向[J].社会主义研究，2010（5）： 103-107 .

[5]王锐.慈善捐赠的财税激励政策缺陷探究——兼论民间慈善组织面临的四大困局[J].审计与经济研究，2009（3）： 99-103 .

[6]邓国胜.慈善组织的培育与发展的政策思考[J].社会科学研究，2006（5）：90-96 .

[7]范斌.论当代中国民间慈善活动的三种实现方式——以上海市民间慈善组织、慈善项目和自发活动为例[J].华东理工大学学报，2005（4）： 20-26.

Significance and Path of Charitable Organizations Participation

in the Socialist New Rural Construction

LU Liang

（School of Pulic Administration， Hohai University， Jiangsu 210098， Nanjing，China）

[Abstract]The charitable organizations are non-governmental and non-profit social welfare organizations. Promoting the construction of charitable organizations in the process of socialist new rural construction， will help spread the concept of charity and justice， help improve the social assistance and social security system in rural areas， help improve the development of rural public utilities， and promote the rural democratic supervision and rural autonomy. In the development of charitable organizations in rural areas， there are some issues including the difficult access， loose regulation， the institutional arrangements weakpoint and the regional imbalance of development. Rural charitable organizations participation in the new rural construction can choose the government-led path， the path of social entering and the path of endogenous nurture.

[Key words]charitable organizations；the socialist new rural construction； the participation path