学前教育在公共服务中的价值与缺位

刘玮

摘 要：学前教育是公共服务的重要组成部分，但在现实中，学前教育未能受到应有重视，出现了很多问题：入学难、收费高、质量差、师资不均衡等。通过文献资料法，质性研究法，提出发展学前教育应该在法理上予以明确；应加大学前教育投入；提高学前教育科研水平；制定相应政策；均衡城乡与东西之间的差别等，通过不断发展学前教育实现人的发展保障。

关键词：学前教育；公共服务；价值；缺位

《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》明确提出：把发展学前教育摆在更加重要的位置。学前教育是……重要的社会公益事业。然而作为公共事业的重要组成部分，学前教育却陷入到“三不管”境地。与中小学的义务教育相比，无论是资金、政策还是关注度都远远不足，学前教育发展陷入困境——幼儿园数量偏少且分布不均、财政投入不足、教育资源分布不均、教育基础配套建设落伍等等，使得学前教育成为整个教育的短板所在。如不切实解决这一问题必然会危及整个教育质量和人才质量的培养。

一、学前教育的公共属性

对于学前教育，我国通常是将其划分为准公共产品系列中。所谓公共产品是指某一消费者对某种物品的消费不会降低其他消费者对该物品的消费水平的物品。公共产品有两个本质特征：一是非竞争性，二是非排他性（萨缪尔森）。而准公共产品是基于公共产品衍生出的一个概念，即介于纯私人产品与纯公共产品之间的过渡产品（布坎南）。这一划分符合我国著名经济学家厉以宁先生的理论，他将教育产品分为五类：纯公共产品性质的教育服务、基本具有公共产品性质的教育服务、具有准公共产品性质的教育服务、具有纯私人产品性质的教育服务以及基本具有私人产品性质的教育服务。而布坎南、萨缪尔森和我国的袁连生等研究者则认为应将教育作为一个整体考察，其属性是从消费特性出发的。基于这一逻辑，教育整体而言应归属于公共产品。现实生活中，尽管我们按照学前、小学、中学、大学予以分类，但每个时期并没有本质区别，即小学并不比学前更具有受教育的权利，而政府（国家）对中小学所承担的社会责任并不一定要大于学前教育。简而言之，学前教育与中小学一样都具有鲜明的公共属性。

二、学前教育公共属性的价值

如上所述，学前教育带有鲜明的公共属性，而公共服务在学前教育中具有无可替代的價值与作用。

1.学前教育的公共属性可以有效维护和保障公民的基本权利，特别是受教育的权利

联合国在1948年12月通过并颁布了《世界人权宣言》。其中对基本人权做了规定：每个人，作为社会的一员，有权享受社会保障，并有权享受他的个人尊严和人格的自由发展所必须的经济、 社会和文化方面各种权利的实现。之后，我国在《中华人民共和国宪法》中也明确规定了我国公民享有公平的受教育的基本权利，为我国教育的公共服务属性奠定了法理基础。它为公民提供了最基本的尊严和享受社会的平等和公正的权利。

2.教育的公共服务属性为实现社会公正奠定了基础

教育是人之所以为人的前提保障，也是实现社会公平的基础。所谓公平是现代社会的基本准则，它要求社会资源与相关利益应在每个群体成员之间相对公平的进行安排与分配，从而保证每个公民可以得到公正、公平的发展。在一定程度上而言，公正是现代社会制度的首要价值，……不管它们如何有效率和有条理，只要它们不正义，就必须加以改造和废除。它体现为“给每一个人它所得的东西”，恩格斯也提到过：“公正是人类社会的崇高境界。”学前教育作为公共服务的组成部分，可以实现大多数人群起点上的公平。为后续发展奠定了基础，也是社会培养合格公民的重要组成部分。

3.学前教育的公共属性对反贫困有着积极作用

“贫困不仅仅指收入低微和人力发展不足，它还包括人对外部冲击的脆弱性，包括缺少发言权、权利和被社会排除在外。”由此可见，贫困在某种维度上更倾向于人的发展能力不足，是人在发展过程中缺乏了最基本的机会与选择。基于这一逻辑，反贫困首先应该是提高公民的发展空间。在这个意义上，学前教育对促进儿童成长与发育无疑是为维护社会群体的健康成长提供了一个平台。通过向所有社会儿童提供公平的、义务的教育可以有效降低未来他们成为盲流、陷入贫困的几率。可以说，学前教育作为公共服务的重要组成部分，是减少社会贫困的有效工具。

三、学前教育中公共服务的缺位

尽管学前教育是公共服务的重要组成部分，然而，处于各种原因却使得学前教育的“公共性”远远不足，呈现公共服务缺位的态势。

1.政府对学前教育的投入严重不足

长久以来，我国对教育的总体投入低于世界平均水平。尽管历届政府提出教育投入要占到国内生产总值的4%，但这一目标直到2013年才刚刚实现。之前一直在2%～3%之间徘徊，这使得学前教育一直处于投入不足的状态。更为严重的是学前教育甚至没有列入国家财政投入的目录中，甚至随着事业单位改革等等，原来隶属于单位的学前教育单位被推向市场，彻底将学前教育抛之脑后。造成“入园难”的根本原因是学前教育的供给与满足民众教育需求之间的矛盾，进一步说是在学前教育服务方面，政府投入严重不足。

2.公共服务受益群体不均

与中小学义务教育相比，学前教育投入主要来源由家庭、单位和地方政府组成，限于各地经济水平的差异和家庭情况，出现非均衡发展态势：发达地区多于落后地区；沿海地区多于西部内陆地区；城市多于农村等。尽管不少幼儿园由政府拨款，但是由于公办学前教育机构极为缺乏，从而出现了“入园难”的尴尬现状，只有少数居民有资格进入。所有公民纳税，投入教育，但是只有少数人群可以享受到公办的“福利”。这种状况显然有失公允。

3.政策失公

公共服务的体现除了在经济投入以外，政策的扶持与抑制也是重要的表现。尽管历届政府都提出要发展民办教育，然而，政府对待民办教育与公办教育的扶持政策却极不公平。

4.管理部门对学前教育市场推诿责任，管理不善

学校收费不公，师资水平低下，信息闭塞等等问题严重影响到公民享受学前教育的权利。

四、學前教育中公共服务的回位与价值体现

基于这些问题的存在已经严重影响到和谐社会的构建，且成为教育的重要课题，政府已经认识到这一问题的重要性。2010年，国务院正式颁布了《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》明确提出了要“把发展学前教育摆在更加重要的位置……主要表现为教育资源短缺、投入不足，师资队伍不健全，体制机制不完善，城乡区域发展不平衡，一些地方“入园难”问题突出。办好学前教育，关系亿万儿童的健康成长，关系千家万户的切身利益，关系国家和民族的未来。”因此要多种形式扩大学前教育资源，多种途径加强幼儿教师队伍建设，多种渠道加大学前教育投入等。尽管很多意见切中时弊，但要更好地发展学前教育无疑应该从学理、政策与投入等多方面进行才能彻底治愈这一问题。

1.确定学前教育的公共服务身份

发展学前教育首先要在学理上对其身份进行准确定位。与中小学的义务教育相比，学前教育往往被人们定位为半公共产品，因此，在办学政策、资金投入、师资培训方面都远远落后于中小学。由此带来的就是学前教育中公共服务的缺位。基于此，我们首先要将学前教育的“身份”重新定位，将之纳入到义务教育之中，各地应将学前教育纳入到政府考核体系之中，从根本上确立学前教育的“公共身份”。只有这样才能为进一步提高学前教育奠定基础。

2.政府应承担好学前教育发展的方向引导者

学前教育不是小学前的延伸，其内容必须遵循适龄儿童心理、生理的发展规律。政府在学前教育开展中要承担起相应的责任，首先让公众知道学前教育的重要性。其次，自身应该重视学前教育。正规办学的理念与恰当的教学内容相结合才能使得学前教育内容更为合理，更符合儿童成长的需要。对于不适合幼儿教育的教学内容必须严厉予以制止，通过强制手段以规范学前教育的内容，指明学前教育的方向。让所有办学者清楚学前教育能提供何种教育最终要达到一个怎样的结果。只有管理者、办学者与家长都清楚学前教育的职能、内容以及相关条例才能让学前教育在公众的视野中健康成长。

3.做好学前教育公平的维护者

公平是公共服务最基本的标准，对于学前教育而言，公共服务更应处理好公平问题。目前，学前教育的不公主要体现在公办与私立之间的不公；管理机制不完善；城乡不平衡等问题。因此，政府在对待学前教育时，要侧重教育的普惠性与公益性，省、市、地要联合构建布局合理和覆盖城乡的公共服务体系特别是学前教育的管理与服务体系，让所有适龄儿童都能够接受到基本的学前教育；将公办与民办纳入统一的管理体系之内，遵循市场规律，调动市场与政府各方面的积极性；对部分公共服务可以采取购买的方式，提高办学质量，科学地破除内在的障碍，使得学前教育成为所有儿童可以享受到的基本权益。

4.立足公共服务本质，加强管理与科学育才相结合

公共服务本质在于公正与普惠性。之前，政府对学前教育认识不清，缺少合理的规划。由此出现了各种矛盾。对于学前教育应该进行合理的规划，提高入园的准入，通过科学规划减少私立幼儿园之间由于盲目竞争带来的浪费，同时对农村和贫困地区进行适度倾斜，降低资源浪费，促进幼儿入园率。另外，要提高学前教育的质量，要成立专门的学前教育专业，加强对该方面的研究。尽管国内很多教育系（院）都设有学前教育专业，但是由于各种原因，研究相对较浅，多是宏观、心理方面研究，对于切实提高幼儿水平，符合适龄儿童的教材研制较少，权威性不足。要切实提高教育的时效性、实效性，就必须遵循该年龄段儿童的身心发展规律，以自然教学为主，倡导游戏为基本手段，寓教于乐不断提高他们的知识水平和自理能力。

5.将管理与育才相结合

目前，私立学校为了争夺生源采取了很多不利于儿童身心健康的方式，小学化态势显著，为了迎合家长求快、求高、拔苗助长的心理，不惜违背儿童成长的规律。政府相关部门应加强对私立幼儿园的管理与疏导工作，做到私立、公立同等对待，严格要求。人们常说：“十年育树，百年育人。”只有真正做到各司其职，真心为了孩子成长，才能保障我们的学前教育更健康地发展下去。

（作者单位 青海师范大学）

编辑 段丽君