基于主体功能区的城乡协调发展机制研究

王书明

摘 要：针对当前城乡发展差距过大的问题，本文通过主体功能区的政策引导，在组织机构、要素市场、产业互动的角度探索构建城乡协调发展机制。

关键词：主体功能区；城乡协调

主体功能区指基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等，将特定区域确定为特定主体功能定位类型的一种空间单元。根据全国整体发展规划以及各地具体情况，我国国土空间按开发方式分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发區域和禁止开发区域四大功能区域；按开发内容划分，则分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区。主体功能区规划明确定位了城乡的各自功能和发展方向，准确的把握了城乡发展的一般规律，在主体功能区系统性、连续性、针对性的规划下，解决当前城乡建设差距太大问题，使城乡协调发展步入正确的轨道。

1.城乡协调发展存在的问题

1.1城乡居民收入差距还很大

城乡发展差距最直观的体现就是城乡居民收入差距的大小。改革开放20多年来，我国城乡居民收入差距经历了从迅速缩小到逐渐扩大的反复过程。1978年城乡居民收入比为2.57：1，1997年达到新的谷底，达到2.47：1，小于改革开放前的水平。2002年城乡居民收入比扩大到3.11：1，城乡居民收入差距首次突破了3：1的比例，差距继续扩大。近年来虽然高度重视增加农民的收入，农民收入也确实得到了较快的增长，但是随着城镇化率的推进，城镇居民收入的增加，城乡居民收入的差距还在呈持续增长的态势。2007和2009年达到历史最高点3.33：1，2009年以来，城乡居民收入差距在逐渐缩小，2013年达到近年新低，3.03：1。造成农业劳动力收入和报酬低下的原因有：农村过剩的劳动力资源；专业型人才投资力度不够；劳动力资源的城乡流动障碍。

1.2城乡社会发展差距悬殊

城乡社会发展的差距主要表现在教育、医疗和社会保障等社会公共服务领域。城乡之间受教育程度的差异，既是收入差距的结果，也是导致收入差距的原因。虽然近年来，农村地区实施农村合作医疗体制，农民看病问题得到了一定的保障，但是农村地区的医疗设施相对落后，农民治病难，对一些疾病还要长途跋涉进城求医，期间要投入多少精力，给农民造成的不便难以想象。农村地区不仅医疗设备落后，而且医疗专家也非常稀少，很多病例都没法解决，甚至会导致误诊的情况出现，农民的生命安全受到威胁。

社会保障问题，部分农民受到了政府财政的转移支付保障，农村的社会保障体系还不健全，社会保障意识淡薄，企业参与度不够。同时，对于农村其他的基础设施建设，比如基本的公路交通、信息等关系到农民正常生活的公共服务项目还比较落后。

2.城乡协调发展机制的构建

2.1专门的组织管理机制

城乡二元结构一直在城乡之间深深扎根，城乡是两个不同级别的行政区，各自都出于自身的经济、社会、生态的利益考虑，为了更好地协调两者之间利益关系，必须建立一个公平公正的专门的组织管理机制。不同城市间可以建立城市协调会这样的组织机构，那么城乡之间也可以建立具有这样职能的组织机构，况且城乡之间行政上是上下级关系。在市场经济体制下，城市和乡村不仅是产业上的分工协作关系，资源的配置需要市场来调节，在文化交流、信息传递、技术推广等方面，城乡之间的组织机构也应该定期组织计划，开展交流。城乡之间毕竟存在着行政隶属关系，双方的利益分配需要由常设的组织机构来协调，并且根据主体功能区的规划来对区域空间的开发和利用，在资源环境承载的能力范围内进行投资建设和生产运作，并且监督城乡协调建设的发展进度。

城乡协调组织可以由政府牵头，由城市和农村两级政府协商建立，代表城乡对城乡经济发展过程的问题进行探讨并协商建立合作关系，保证组织机构建设的权威性和公平性，凡是涉及到城乡投资建设、利益的分配和社会保障体系的均等化，生态环境的保护等都要经过协调组织的协商而定。城乡协调组织的成员也应包括城乡的行业代表和居民代表共同参与，他们可以根据城乡经济运行情况，社会发展问题，保护生态环境方面提出最切实的意见。同时，需要制定一定的行政组织规章制度，保证奖惩分明，而且城市和农村的行政管理机构都应该明确自己的功能地位，市、县、镇、村四级政府应该各司其职，各尽其责。

2.2统一要素市场机制

随着市场经济的深入发展，市场化程度不断提高，生产要素在城乡之间的流动也比较频繁，城乡市场的分割是城乡协调发展的一大障碍。为了推进城乡市场的全面开放，促进城乡的协调发展，必须建立城乡统一的要素市场。城乡统一的要素市场包括劳动力、资金、土地等要素的自由流动，建立统一的要素流动的平台。统一要素平台的建设关键在于消除要素在城乡之间流动的障碍，保证要素在城乡流动时受到公平、公正的待遇。根据主体功能区规划的思路，重点开发的城市区域会吸引大量的人力、物力、财力，乡村的资金、劳动力等资源在进入城市市场时不仅享受同薪同酬，而且在住房、教育等其他公共服务领域也受到平等的待遇。同时还应鼓励城市的技术、人才、资金进入农村市场，为农村市场注入新鲜的血液。城乡在培育不同层次的人才时，既要开发城市的脑力劳动力资源，也要充分利用农村地区的简单劳动力资源，并提高农村劳动力的整体素质，使农村地区在吸收城市的信息与承接产业时可以得心应手。

另外，在城乡资本统一市场下，城市在尽可能的引入外资时，特别要尊重民营资本，鼓励指导民间资本在城乡市场的项目投资。另外，各乡镇拥有平等的招商引资机会，只要是具有开发价值，促进地方经济的活动，带动地方劳动力就业的项目，应给予大力的资助和支持。由于农村在城乡的土地资源上具有优势地位，根据主体功能区规划，土地的开发建设必须在资源环境的承载范围内，对于一些农产品的主产区，农村土地是禁止开发的，并且在城乡土地资源的协调利用中，必须统一规划与平衡双方利益，最大限度的优化城乡之间的土地利用，既保证国家的“米袋子”，也能推动城乡的全面发展。

2.3 产业互动机制

由于长时间以来城乡二元体制的影响，一定程度上削弱了城乡产业的相互作用。但是随着市场经济的发展，城乡产业有了一定的互动合作，但是很多区域城乡产业还是隔离的状态。在主体功能区规划的指导下，产业在城乡之间的合理布局和协调发展，成为带动城乡经济协调发展的主要动力。首先，应推动城乡产业聚集区的建设，根据主体功能区规划的思路，产业聚集在重点开发和优化开发的区域，要想实现城乡产业的协调发展，可以在城乡接合处或者在县域建立产业聚集区，产业聚集区能够推动城市要素向农村流动，有利于实现工业聚集区集约发展，拉长产业链条，使城乡处于同一产业链的功能分工中。城乡基础设施的共同投资、共同使用，公共资源的共享，为农村第二、三产业的发展壮大提供了便利的基础条件，缓解农村劳动力的就业压力，提高农村居民的收入水平。

另外，根据城乡的现有资源优势和环境的承载能力，大力推动主导产业的发展，并将主导产业做大做强，培育一些行业龙头企业，城市作为产品技术研发中心、信息营销中心，农村地区作为生产资料的来源地，生产加工的场所，发挥各自的优势，分工合作。对于重大项目的建设，城乡应该通力合作，为了共同生存的美好家园，城乡之间应合理开发生态资源，保护生态环境，大力发展城乡统一的现代服务业，让农村地区享受到城市的文化气息，各种社会服务，促进城乡之间在经济、社会、文化、生态上的协调发展。（作者单位：河北经贸大学）

参考文献：

[1] 姜晔，吴殿廷等.我国统筹城乡协调发展的区域模式研究[J].城市发展研究，2011（2）

[2] 覃成林，姜文仙.区域协调发展：内涵、动因与机制体系[J].开发研究，2011（1）