山西省城镇最低生活保障制度研究

●李唤儿

山西省城镇最低生活保障制度研究

●李唤儿

山西省城镇最低生活保障制度自1997年建立以来,经过了初步建立、稳定推进、法制化建设三个阶段，在发展过程中也形成了不断提高低保标准、扩大低保保障人数、加大政府转移支付和中央的政策和资金支持的特点。但是，与全国城镇最低生活保障制度的发展水平相比较，山西省城镇最低生活保障制度存在着保障标准低、经费不足与筹资机制的平均主义、确定对象程序的不规范、少数低保家庭的政策依赖等问题，提出从拓宽资金来源、合理确定低保范围、标准和加强政府监督，程序规范化、积极促进再就业等方面完善山西省城镇最低生活保障制度的建议。

山西 城镇 最低生活保障制度

中国最低生活保障制度始于上海1993年的城市最低生活保障的试点，后逐步推进覆盖面扩大至全国城乡，是社会保障体系中社会救助制度的重要组成部分，是维护社会稳定、保障人民基本生活的“最后一道防线”。

一、山西省城镇最低生活保障制度发展概述

山西省城镇最低生活保障制度的发展，大体上与中央推动最低生活保障制度的建立和完善的政治历程相吻合，同时又显出与山西省资源型经济发展历程相互制约、相互促进的特点。

1.初建阶段。1997年7月，响应国务院建立城市居民最低生活保障制度的号召，山西省率先在太原市出台并实施城市居民最低生活保障制度。1999年10月，国务院出台《城市居民最低生活保障条例》，最低生活保障制度成为正式法律制度。截止到1999年，山西省全省119个县、市全部建立城市居民最低生活保障制度，基本实现全覆盖的目标。

2.规范化阶段。2004年8月，山西省政府根据国务院《城市居民最低生活保障条例》并结合本省的实际情况，颁布实施《山西省城市居民最低生活保障实施办法》，进一步完善和规范了山西省最低生活保障制度。该办法对城市最低生活保障做了系列规范性的规定：首先，将保障对象分为三类实行区别保障标准。一是对完全无生活来源的居民实施全额领取；二是对有一定生活来源但家庭收入仍低于当地最低生活标准的居民实行差额领取；三是对城镇“低保”中的一些特殊情况实施配套措施和分类救助，如老人、未成年人、残疾人和重病人采取特殊扶助政策。其次，规定了城市居民最低生活保障制度的基本原则，主要有保障基本生活、国家保障与社会帮扶相结合鼓励劳动自救、实行属地管理，坚持公开、公平、公正，保障水平与经济、社会发展水平相适应，与法定赡养、扶养、抚养相结合，与相关的社会保障制度相衔接的原则。再次，对城市居民最低生活保障的申请、审核和审批、民主公示、资金发放、动态管理等工作程序做出具体规定。最后，规定了对违反的该条例的单位和个人的具体惩罚办法。

3.逐步深化阶段。2007年，为了消除物价持续上涨对城市“低保”家庭生活的影响，中央出台提高城镇低保对象补助水平的三项临时补助政策：一是从2007年8月到2008年1月，城市低保对象每人每月增加l5元的临时补助；二是从2007年10月起再增发3个月每人每月10元的临时补助；三是从2007年11月起按每户12元增发2个月的液化气临时补助。在此政策的基础上，山西省下发《关于提高全省城乡低保对象补助水平的通知》，要求将三项临时补助政策继续执行到2008年底。并且从2008年1月1日起，在现有基础上按每人每月15元的标准提高补助水平。山西省各地市根据当地政府的财政收入，相继提高了最低生活保障发放标准。如太原市政府出台《关于提高城乡低保标准的通知》，分别在2008年1月1日和2008年7月两次提高城市“低保”标准，由原先的每月230元提高到每月260元。之后2010年7月1日、2012年1月1日，山西省太原市政府又多次提高最低生活保障标准。（见表1）

表1 山西省太原市城镇最低生活保障标准

图1 山西省太原市城市低保标准变化曲线图

二、山西省城镇居民最低生活保障制度发展特点

1.“低保”标准不断提高。最低生活保障标准，又称最低生活保障线，是指在经济社会发展的特定时期，由政府制定的，与经社会发展水平相适应的，在衣、食、住、行等方面保障居民生存的最低限度的生活标准。在制定低保标准的方法上，山西省同其他省份一样，依据的是市场菜篮法，严格按照山西省经济、社会发展水平和各部门的财政状况，结合本省的实际制定科学、合理同时又能够保障贫困群体基本生活的低保标准。近年来随着山西经济的不断发展，城镇“低保”标准也在不断地提高。2006年山西全省“低保”平均标准为149.40元/人·月，到2011年已经提高为268.60元/人·月，比2006年大约增长了1倍，呈现出稳步上升的态势。

2.城镇低保资金计划支出总额逐步增加。山西省用于城镇最低保障制度的财政计划支出总额在不断地增加，2006年是76899.40万元，2008年上升为133621.50万元，短短两年时间已经翻了一番，到2011年的更是提高到240100.40万元，足足比2006年提高了大约3倍。

3.保障人数和保障范围不断扩大。在城镇最低生活保障制度中，确定保障对象要坚持公平、公正、公开原则，最低生活保障制度应以全体社会成员为对象，打破行业、部门界限，不分社会阶层，实行全方位的一体化管理。近年来山西省的城镇低保保障人数大大的增加，覆盖范围在不断地扩大。2000年，城镇最低生活保障对象人数仅仅是3.06万人，2006年已经覆盖到86.98万人，6年间覆盖人数提高了24倍，2011年覆盖人数已经达到91.70万人。

4.专项拨款资金及政策支持增加。自1993年城镇最低生活保障制度在上海的试点伊始，中央就一直在加强对地方完善低保制度的政策扶持力度。2001-2003年，中央财政负担的“低保”经费连年翻番。中央用于山西城镇最低生活保障制度的财政专项拨款由2006年的143578万元提高到了2011年的197436万元。山西省政府每年用于城镇低保资金的计划支出也从2006年的76899.40万元增加到2011年的240100.40万元，呈不断上涨趋势（见表2）。

2010年12月，山西省获批“国家经济转型综合配套改革试验区”，城镇最低生活保障制度作为社会保障体系的“最后一道防线”，对于推动山西省经济转型发挥着重要的作用。因此，山西省要利用政策优势努力发展经济，为完善城市最低生活保障制度奠定基础。

表2 山西省城镇最低生活保障制度各项指标

三、山西省城镇最低生活保障制度运行中的问题

山西省城镇最低生活保障制度自1997年建立以来，不断发展和完善。但是，就现实状况来看仍存在突出问题：

1.“低保”标准低。1993年，上海提出建立城市最低生活保障制度后，山西省在1997年才首次在省会城市太原提出构建城市最低生活保障制度。之后虽多次提高保障标准，但幅度却是很小，远远落后于在职人员平均工资的增长幅度。2005年的山西省城镇低保平均标准与上年相比仅仅上升了0.9%，2006年比上年上升了12.2%，2008年，比上年上升22.4%。与全国平均标准和其他省市相比，山西省城市最低生活保障标准一直低于全国水平。2009年与全国的平均数据差距达到15.8元。（见表3）作为我省资源转型改革的政策支持和落脚点，提升我省居民最低生活保障标准是有政策和经济空间的。

表3 山西省及全国城镇低保金保障平均标准

2.经费不足与筹资机制的平均主义。最低生活保障制度的经费除了中央和省级财政补助外，各级市、县政府根据财政水平落实资金。在资金的构成中，国家财政和省财政所占的比例较低，市、区两级财政是资金的主渠道。在制度实施过程中，山西省各地市政府根据各自的财政状况均提供了适当资金支持。但由于各地市不同行政区域之间经济发展水平差异较大，各区财政能力也就有所不同。所以，一方面各地区低保经费受经济发展制约，大多经费不足。另一方面，资金筹集机制存在平均主义倾向。即各地、各区的经济发展水平虽然高低不同，但省财政、市财政给各区的拨付比例是固定的，各区所要自筹的比例也是相同的。由此，对于财政困难的地区在资金筹措方面捉襟见肘，各区发放标准差异明显。以太原市为例，2013年太原市城市居民“低保”标准分为四个档次：迎泽区、杏花岭区、万柏林区、小店区、尖草坪区、晋源区为400元，古交市、清徐县396元，阳曲县370元，娄烦县为348元。

3.确定对象程序的不规范。在确定受保对象时，受限于地方财政的不足、法律法规不健全、政府和机构监督制度不完善，一些地区都存在着乱领、冒领低保金的现象。程序不透明、监督不到位、究责不落实，导致在具体实践中，部分“低保”对象不符合低保对象的审核标准，依靠自身的关系等途径办理“低保”金领取手续，享受国家财政优惠，从而使一些真正贫困的人员失去了享受低保待遇的资格。

4.少数低保家庭的政策依赖。为多途径保障低保对象的基本生活水平，贯彻国家保障与社会帮扶相结合鼓励劳动自救的基本原则，山西省出台了关于促进有劳动能力的低保对象再就业、实施低保制度与再就业制度联动或衔接的相关措施。这些措施对低保对象再就业起了促进作用。从表2可见，从2008年到2012年我省的城镇低保保障人数上升幅度已经很小，基本保持91.5万人。各地失业保险所等机构也加大了对低保对象中有劳动能力者的再就业培训的力度，对低保家庭中就读子女的照顾也在不断强化。但就再就业低保户的优惠政策来看，各地虽然采取了“救助渐退”的政策，但时限太短最多不超过三个月。显然，这种鼓励措施在实质上起不到太大的激励效果。对于部分纳入保障范围的困难家庭，在获得的低保金和配套救助之后，一旦参加工作，收入增加往往意味着要退出保障范围。然而再就业的收入普遍不高，扣除就业成本，与享受的低保保障标准就相差无几了。由此，受助家庭再就业的积极性被挤压，甚至对低保政策产生了依赖，对就业、再就业持消极观望态度。

四、完善山西省城市最低生活保障制度的建议

1.拓宽资金来源。为进一步完善“低保”制度，改善贫困家庭的基本生活状况，山西省应致力于发展地方经济，多渠道拓宽低保金资金来源。（1）中央、省、市、区各级政府在城镇低保金的划分比例应当合理，做到各尽所能，不宜“一刀切”。一方面，在属地管理的基础上，中央和省一级要建立社会救助专项调剂资金，用于补充贫困地区保障资金的不足。另一方面，在城市中要合理确定市、区两级财政各自的负担比例，根据保障对象的分布状况和财政承受能力合理分担，市财政应适当向贫困市区倾斜。（2）政府要鼓励和支持煤炭产业外的其他产业项目发展。如近年来很多县市进行的畜牧业养殖和承包山林等工程。同时，还应该支持大力发展山西的交通运输业和其他第三产业，积极发展多元化经济，改善山西省的财政来源和收支状况。鼓励社会组织和个人为城市居民最低生活保障提供捐赠、资助，所提供的捐赠资助，全部纳入当地城市居民最低生活保障资金。这些不仅在能够在最低层次上改善居民收入，提高人民的生活水平，更能够减轻政府低保的负担，让低保制度更规范、更长远地发展。

2.合理确定低保范围、标准。城镇居民最低生活保障标准的制定，历来采用市场菜篮子法或是恩格尔系数法，按照当地维持城镇居民基本生活所必需的衣、食、住费用而定。随着经济的发展，人民生活水平的提高，居民生活需求也更加多样化，所以在制定城镇低保标准时要一并适当考虑水、电、气（煤气、暖气、燃煤）费用以及未成年人的义务教育费用，还应该针对低保户制定有关便民法律援助、租住公有住房、房屋拆迁安置等优惠政策，从而确定合理的低保范围和标准。

对于符合享受城镇居民最低生活保障待遇的家庭，政府应当区分不同情况实行配套措施和分类救助。如对于纳入保障范围的贫困对象，政府进行张榜明示，同时列出各个家庭的明细情况，区别有无劳动能力、重病重残、子女上学、单亲等特殊困难家庭和一般困难家庭，对特殊困难家庭实施特殊补助。这样从制定设计充分凸显城镇低保应保尽保，特困重保，兼顾一般的救助功能。

3.加强政府监督，程序规范化。（1）资格审批纳入民主评议程序。经过家庭经济状况调查后，组织民主评议（或听证会），参加人员为乡镇（街道）工作人员、居委会成员、熟悉情况的党员代表、居民代表等，评议过程及结果要张榜公示。同时可以规定，居民代表不得低于总人数的2/3，对相关部门人员领取低保金的近亲属做出特别备案等以保证确定低保对象程序的公开、公正。（2）定期复核实现动态管理。申请人的家庭经济状况会经常发生变化，民政工作人员应该直接或是委托街道办事处、居委会、社区等采取入户调查、邻里走访、信函索证等方式做好复核工作。城市“三无”对象和家庭成员中有重病、重残人员且收入基本无变化的家庭，每年复核一次；家庭经济状况和成员基本情况相对稳定的家庭，每半年复核一次；收入来源不固定、有劳动能力和劳动条件的家庭，按月复核。

4.积极促进再就业。实现最低生活保障制度与再就业实现有机结合，首先，要设计有效的就业激励制度，在保障标准上可以扩大有劳动能力的贫困者与无劳动能力的贫困者之间的差别，鼓励再就业。包括：考虑按家庭规模调整救助标准；适当提高最低工资标准；实行一定额度的收入抵扣豁免，以减少隐性收人问题，提高“低保”对象从事非全日制工作的积极性。其次，建设互动支持系统，包括：组织严密、管理高效的行政系统；为“低保”对象提供优质全面服务的社区系统；相互配合、协调发展的劳动、财政、税务、工商、工会等密切合作的联系系统，鼓励企业响应政府政策，为困难家庭成员提供更多的就业岗位。

[1] 孙光德，董克用等.社会保障概论[M].北京:中国人民大学出版社，2012

[2] 历年社会服务发展统计公报[EB/OL].http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/tjsj/.2013.6.19

[3] 山西省城市居民最低生活保障实施办法[EB/OL].http://www.gov.cn/ztzl/2005-12/31/content_144052.htm山西省民政厅．2005.12.31

[4] 我市十万低保对象全部按时足额领到春节一次性生活补贴[EB/OL].http://www.tymzj.gov.cn/ThreePage.aspxid=2462&columnId=186.2013.2.9

（作者单位：太原师范学院经济系 山西太原 030012）

（责编：贾伟）

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