政策终结的实现路径研究

李泽皓

摘要：政策终结是政策过程的重要环节，对于政策优化有重要的意义。在政策终结过程中会遭遇到一系列的阻碍因素，需要优化政策终结的实现路径。合理的政策评估、控制政策终结的成本、突破利益上的障碍、争取支持力量、进行政策终结的制度化建设可以减少政策终结的阻力，确保政策终结活动的成功开展。

关键词：公共政策；终结；制度化

一、政策终结的概念

所谓政策终结就是公共政策的决策者通過对政策进行审慎的评估后，采取必要的措施，以终止那些错误的、过时的、多余的或无效的政策的一种行为。①政策终结的主体应该是政策的决策者或制定者，其他组织或个人无权进行政策的终结。而政策终结的客体则不仅包括错误、过时、多余、无效的政策，同时还包括政策的功能、执行政策的组织和政策计划。政策终结的依据应是科学的评估，没有科学有效的评估就没有科学有效的政策终结。随着我国行政体制改革的发展，政策终结越来越受到政府官员、专家学者、公众的重视，政策终结的科学化、规范化、制度化等成为当前公共政策领域的热点议题。

一般而言，公共政策终止往往发生在两种情形下：一是，经过政策评价，决策者认为决策目标已经实现，政策问题已经得到解决，政策没有继续存在的必要，应该予以终止；二是，通过评价，决策者发现所执行的政策是无效的或失败的，无法解决所面对的政策问题，需要制定新的政策取而代之。②当一项政策的目标已经实现，相应问题已经被妥善处理的时候，或政策评估结果表明政策是无效的或者是有害的时候，采取合理措施及时的对政策进行终结不失为明智之举。一般情况下，政策的终结主要有政策废止即终止政策的执行、政策替代即用新的政策取代旧有的政策、政策合并即将旧政策合并至现有政策或合并为一项政策、政策分解即将旧政策分解为几项新的政策、政策缩减即缩小政策的实施范围和执行力度等五种方式。

二、政策终结的实现路径

政策终结过程中的阻碍因素是不可避免的，合理措施的采取却能够将这种阻力控制在最小范围内，保证政策终结活动的顺利开展。笔者认为，政策终结的实现路径主要有合理的政策评估、控制政策终结的成本、突破利益上的障碍、争取支持力量和政策终结的制度化建设等几个方面。

（一）合理的政策评估

政策评估作为一种反馈机制，是政策终结与否的依据。合理的政策终结评估必须体现科学、民主原则。首先，政策评估必须科学。政策评估过程必须以客观事实为依据，对公共政策的效力和代价以及未来发展趋势进行准确判断，评估者应是处于第三方的利益无涉人员，评估者需具备相关的资质和动力机制，有着明确的责任，能比较公正的进行评价。其次，政策终结评估必须体现民主原则。政策终结的过程必须充分体现民意，集中民智，注重公民参与，体现政策终结过程中的的民主精神价值，保障人民的主人翁地位。政策的终结须是最广大人民意志的体现，是在征求政策专家、参谋人员意见的基础上，由领导集体共同决定的，避免个别政策制定者的独断行为导致的政策评估结果的非客观性。

（二）控制政策终结的成本

政策终结成本的控制主要可以从降低政策终结的沉淀成本和政策终结实施成本等两方面着手。首先，对于已经投入了入了大量成本的政策项目，因为其已经失去了其政策作用，所以及时停止对其的再次资金注入非常重要。陈庆云教授认为，对决策者来说，不计较政策目前的效果，让其在持续一段时间以观后效，似乎是明智而保险的做法。其次，要控制政策终结的实施成本。只终结必要部分，减少政策终结的阻力，坚持科学合理的开展政策的的终结，确保有价值的政策继续得到维持，减少不科学的政策终结所带来的公共财政资源浪费。在政策终结过程中，要选择合适的政策终结时机，采取合理的政策终结方式，把握好对相关利益受损群体的补偿标准，确定合理的补偿原则，在确保政策终结平稳实施的前提下节约公共资源。

（三）突破利益上的障碍

政策终结会牵涉到各个利益相关者的利益，因此会遭到他们不同程度的反对。要保证政策终结的顺利进行就要突破在利益分配上的障碍。首先，对政策终结过程中的利益受损者进行合理的补偿，在一定时期内采取过渡行为，减少政策终结的阻力。同时为了缓解政策终结面临的压力，减少政策终结的争议和阻力，削弱反对者的力量，要在旧政策终结的同时出台新政策，从而形成合理的制度保障。其次，政策制定者要下定决心突破既得利益集团的阻碍。改革开放后我国现代化建设取得了举世瞩目的成就，同时形成了相对固化的既得利益团体，他们往往因担心政策变迁会影响到自身的利益，因而成为政策终结的重要障碍性因素。面对既得利益集团，政治领导人要下定决心，在原则性问题上决不妥协，一切以最广大人民群众的利益为最终目的，争取群众支持，推动政策的终结。

（四）争取支持力量

政策终结成败的关键因素在于政策终结支持者与反对者之间的力量对比。政策终结能得到更多人的支持，政策终结的推动力量就越大，政策终结就越容易成功。要争取支持力量，首先要公开政策评估的结果，使政策对象认识到现有的政策已经不适合新的社会发展环境，继续执行这种政策会对社会和其自身利益带来损害，引导公众及时进行观念更新，改变对旧政策的支持，以取得更多的支持者。同时及时的推出新政策，争取新政策受益者的支持，来对抗政策终结的反对力量。其次，重视思想教育工作。发挥我党在思想教育领域的优势，重视说服工作，使人民认识到政策的终结是新政策的开始，新政策将带来新的发展机遇，更加公平的分配机制，从而打消人们的顾虑和对政策终结的抵触情绪。

（五）政策终结的制度化建设

我国在政策终结问题上相关的实践经验还比较少，政策终结的规范化、程序化、制度化程度还很低，在政策终结过程中政策制定者的自身利益、主观判断、认识滞后及其它不当行为对于政策终结的制度化建设形成了很大羁绊。多种力量在政策终结过程中的博弈，在相关的法律和制度缺失的情况下，将会带来一系列的混论。政策终结必须由常态化的制度来保证才能走向法治轨道，避免政策终结过程中出现的随意和延缓现象，最终走向政策终结的法制化，由法律的权威和强制性来为政策终结提供制度保障。就我国当前的现状而言，法律和制度的滞后影响到政策终结的正常实施是不争的现实，因此全国人民代表大会及其常委会要履行其立法职能，及时的开展立法活动；政府部门要建立关于政策终结的规章制度，制定相应的操作规范，为我国政策的终结活动提供法律与制度上的操作依据。（作者单位：河北大学政法学院）

注解

①宁骚，公共政策学，高等教育出版社[M]，2003年版，469页.

②陈庆云，公共政策分析，北京大学出版社[M]，2006年版，216页.