德国支持中小企业创新的战略导向、架构布局及启示

财政部财政科学研究所 孟 艳

德国约有370万家企业，其中99%的企业属于中小企业。德国中小企业的科技创新能力在发达国家中首屈一指，2008～2010年期间，德国有54%的中小企业把新产品或新生产工艺投入市场应用，同期，欧盟国家的平均水平为34%;2012年，德国有1307家中小企业位列世界“隐形冠军”的统计范畴，而美国仅有366家，日本仅有220家。除了在创新领域的出色表现，中小企业对德国的就业、职业培训、海外贸易和投资也做出了非常突出的贡献，被誉为德国经济的“基石”、“发动机”和“创新源”。

德国中小企业之所以富有创新活力，与该国教育、文化、家族企业制度、金融环境等多方面的因素有关，还与政府主动发挥作用，提供系统化的支持政策密不可分。德国工商总会创新报告表明，约30%企业将自己的创新归功于联邦政府的研发和创新政策。德国政府支持政策与经济体系中的传统和制度因素协同发挥作用，形成了良好的科技金融环境，为科技型中小企业提供了便利的融资条件和浓厚的创新氛围。

一、德国以高科技战略为基本导向，为中小企业创新提供资助

德国政府以高技术战略国家总体规划为战略导向，为中小企业研发和创新活动提供金融支持。2006年，德国实施第一个高技术战略国家总体规划，推动德国在创新领域取得了良好的成效。为了使德国成为未来解决全球竞争挑战的先行者，2010年7月，德国联邦政府正式通过了《德国2020高技术战略》，进一步发展高技术战略，激发德国在科学和经济上的巨大潜力，为此，联邦和各州政府一致认为:至2015年，用于教育和科研投入占GDP比重增至10%。该战略具有显著的市场应用导向，具体从经济、合作和政策三大层面贯彻实施:在经济层面，致力于以关键技术创新为基础，通过领先的供给创造领先的市场;在合作层面，强化商业与科研之间的战略联盟，深化产学研之间的合作;在政策层面，采取改善创新融资环境、支持初创企业、改革税制、简化程序等措施优化政策框架。

在《2020高技术战略》的框架中，中小企业既是合作层面的重要载体，又是政策层面的重点支持对象，以该战略为指导，考虑中小企业创新过程中面临的困难，德国政府为中小企业量身定做了各种创新支持方案，引导中小企业围绕气候和能源、健康和营养、交通、安全、通讯这五大领域展开创新，开辟未来新市场。

政府对中小企业创新的支持主要集中在四个方面，一是联邦教研部实施的中小企业研发创新支持项目(KMU-Innovativ，支持中小企业进行前沿技术研究，资助范围为政府高科技战略中的8个领域)，该项目以研究为重点，以企业与科研院所、大学等合作为主体;二是联邦经济技术部实施的中小企业创新核心项目(ZIM)，该项目以应用为重点，以中小企业为主要支持对象;三是集群和网络建设，目前，德国已形成15个尖端产业创新集群，通过产业集聚促进中小企业与科研机构合作;四是针对初创期中小企业专门实施融资支持项目，这是新一届联邦政府的重点支持任务。

由于国家高科技战略的支持倾向，德国中小企业得到了强有力的支持，从资金规模来看，2006年联邦政府对中小企业的资金支持是6亿欧元，2011年则上升为12亿欧元。在政府创新导向的预算安排中，54%的财政投入资金由中小企业获得。更值得关注的是，除了在预算安排中增加对中小企业创新的资金支持，德国政府非常注重发挥预算资金的带动作用和杠杆作用，以联邦教研部管理的KMU-innovativ为例，政府直接补贴的比例是50%，其余50%的资金由中小企业通过筹集各种社会资金获得。

二、德国支持中小企业创新的基础条件与政策重点

德国政府非常重视教育和科研事业，第二次世界大战后，该国所走的是智力和制造业兴邦的发展道路，凭借高素质劳动力资源和高技术含量制造业实现了经济的迅速崛起，形成了创新驱动的经济发展模式。德国国家创新系统由联邦和地方政府的相关部门、知识创造机构(大学与大学之外的科研机构)、中介机构以及知识与技术转化组织等组成，共同为企业创新提供多样化的支持和服务。

德国拥有多家享誉世界的公立研究机构，包括马克斯·普朗克学会、赫尔姆赫茨研究会、弗劳恩霍夫学会、莱布尼茨科学联合会、科学基金会等，这些机构在研究领域和方向上各有侧重，或以基础研究为主，或以应用研究为主，研究着眼点长中短期相结合。

德国教育采取双元教育制度，重视职业培训，拥有一批研究性公立大学和应用技术大学，应用技术大学往往植根于区域经济的土壤中，与中小企业深入开展密切合作。

德国的技术创新中介机构也十分发达，工商会、行业协会等机构在知识的商业转化方面发挥了重要的作用。同时，德国复兴信贷银行、德国平衡银行等政策性金融机构在支持中小企业新技术市场应用方面也提供了多种多样的信贷支持。

从上述情况，可以看出，无论在基础研究领域，还是应用研究领域，德国中小企业的技术创新条件都相当优越，但是，20世纪90年代以来，新一轮科技革命的浪潮中，在关系未来技术进步和经济增长动力的高科技产业和知识密集型服务业方面，德国创新乏力，与美国和日本的差距不断加大。

这种局面引起了德国政府、科技界和企业界的反思，发现德国基础研究居于世界领先水平，在应用研究方面政府也提供了大量的项目支持，但是，科研体制中存在产学研密切结合的障碍，政府制定和实施政策主要采取自上而下的模式，对企业主动性的创新需求关注不够，而政府对科技前沿领域的信息掌握不如企业灵敏，从而制约了创新项目的实用性。在这种认识前提下，德国开始改革科技政策，更加注重应用和贴近市场的基础研究，政策的重点从对大学和公立科研机构以及企业单独采取支持措施转变到促进产学研联合，更加关注中小企业技术创新金融服务的需求端，根据中小企业创新的需求和既有资助环节的缺口，为中小企业量身定做支持项目，提高政策供给和支持效果的实用性。

在上述政策调整的导向下，德国增加了对中小企业应用导向的基础研究项目的支持方案，推出了中小企业创新核心项目(ZIM)，该项目是一个全国性的资助计划，支持中小企业进行贴近市场的产品研发，目前，ZIM已推出了5年多，被认为是创新领域的最佳资助项目，德国工商总会也认为该项目是实践效果良好。

经过不断调整和优化，德国政府对中小企业科技金融服务的支持方式形成了一个连续的序列，围绕着创新的全过程:识别阶段、定位阶段、应用阶段、市场推广阶段，针对基础研究、应用导向的基础研究，应用研究、发展研究四个领域分别推行不同的政府支持项目，使中小企业在科技创新的整个链条中都可以得到全方位的政策支持和资助，保障知识顺利地、高质量地转化为商业利益。

德国政府对中小企业科技创新的支持并不是一个简单的线性过程，该国通过产学研结合项目，企业集群创新政策、初创期企业专门项目等措施，充分捕捉科技领域的新需求，通过政产学研和需求方组成的网络互动过程，使政府的资金支持投入到中小企业科技创新中相对薄弱或需求程度较高的领域。

三、德国联邦政府支持中小企业科技创新的代表性项目概况

按照联邦经济技术部提供的数据，2011年，德国中小企业投资来源中，54%的比例属于自有股权资金，29%的比例是银行贷款，11%的比例是通过公共部门资助获得的资金，夹层基金、风险投资等其他形式的资金来源大约占6%。

德国对中小企业的支持项目非常细化，种类繁多，据统计，目前，德国联邦政府和州政府对中小企业的资金支持项目合计高达1700多个，仅通过德国复兴信贷银行集团(KFW)投放低息长期信贷资助的项目就多达240多个，所有这些政府资助项目都是面向中小企业量身定做的，都有它们发挥作用的领域或环节。中小企业的创新活动可以通过多个途径得到政府资助，在此，重点分析以下几个代表性项目。

(一)中小企业创新核心项目(ZIM)。

2008年7月，德国联邦经济技术部整合以前实施的中小企业创新资助政策，推出中小企业创新核心项目(Central Innovation Programme for SMEs，简称ZIM)，ZIM主要资助中小企业和与之合作的科研机构，是联邦经济技术部资助创新型中小企业的关键项目。按照德国联邦财政部提供的统计数据，目前，ZIM是联邦政府预算资助金额最多的中小企业项目，2011年，预算实际支出6.56亿欧元，2012年，该项目计划预算是3.74亿欧元，实际支出规模再次扩大，超过了5亿欧元，这些资金的40%投向了东部地区。按照中期财政计划，联邦政府对该项目的预算支持将持续保持高水平。

ZIM具有鲜明的定位，主要是为应用导向的基础研究和科研成果转化提供资助，支持和弥补德国在知识转换为创新链条中的薄弱环节。该项目的资助不设行业和技术领域限制，采取这种开放领域的方式以充分尊重市场创新的需求，调动各类中小企业创新的积极性和主动性，但在项目资助标准方面，按照企业规模的不同，所处区域的不同，项目类型的不同，ZIM设立了差异化的资助比例，以体现政府支持政策的引导作用;在项目管理机制方面，ZIM以竞争的方式选拔各类社会中介机构承担项目管理任务。

1.ZIM的主要类型。主要包括两大类，一类是独立项目(ZIM-SOLO)，对单家企业产品开发或生产工艺创新过程进行资助，另一类是合作项目(ZIM-KOOP)，这类项目鼓励企业之间，企业与研究机构开展紧密的合作，加速技术知识向商业应用的转化，包括两个亚类，一是协作项目，二是合作网络项目(具体见表1)。

这些项目分别由不同的社会中介机构负责项目管理。以VDI/VDE创新和技术公司，该公司成立于1978年，是一家独立的中型私人企业，拥有工程科学、自然科学、经济学和社会科学等领域的专家共计270多位，在项目咨询、评估等方面充分尊重专家的意见。该公司不是通过直接委托，而是通过竞争和选拔程序成为联邦政府相关项目的管理人，负责管理ZIM等项目，主要包括接受项目申请、跟踪企业经营动态，监督项目资金使用、提交资金使用报告，开展专家评价等。

在日常业务监管方面，德国联邦政府对VDI/VDE创新和技术公司这类项目管理机构会进行抽查，抽查比例是5%，同时，项目管理机构会主动向政府汇报项目进展情况。由于项目管理机构的运作关系到财政资金的使用绩效，联邦审计署随时不定期检查项目管理机构的业务运作，督促它们依法依规履行职责。

2.ZIM的资助标准。根据企业规模和区域不同，ZIM采取分类分档的资助标准，所有面向企业的资助都不是政府提供全额资助，最高资助比例是50%，最低资助比例是35%。考虑企业大小、项目种类、企业所处区域的不同，ZIM设置了差异化的资助比例，资助的形式是无偿补助。

按照德国的标准，新的产品和生产工艺只有投入市场才能称之为成功的创新，因此，ZIM在主要支持研发项目的基础上，把对创新链条的支持向后延伸了一步，为研发成果的商业开发过程提供资助。在对研发项目成果进行商业开发过程中，中小企业如需要向第三方机构购买服务或进行业务咨询，可以申请ZIM的资助。资助申请必须在研发成果完成六个月之内提出。资助金额最多为咨询或服务合同金额的50%，最多50 000欧元，对于出口导向的国际化项目最多可达75 000欧元。

(二)高科技创业基金(High-Tech Start-Up Fund)。

为倡导企业家精神，发展德国风险资本市场，联邦经济技术部、德国复兴信贷银行、若干德国知名工业企业集团共同设立了高科技创业基金，各自出资2.2亿欧元、0.4亿欧元，0.285亿欧元，基金总规模2.885亿欧元。2005～2010年是该基金运作的第一阶段，共计向约250家企业投资2.72亿欧元，2011年起进入第二阶段，称之为High-Tech Start-Up Fund II，2012 年又引入两家企业投资者，基金总规模达到2.935亿欧元。

[4]李宁：《京剧与当代青年——在北京、苏州两地青年中调查京剧现状的报告》，《中国戏剧》，1984年第1期.

表1 ZIM的主要类型和管理机构

高科技创业基金为处于种子期的年轻科技型中小企业(存续的第一年)提供风险投资。投资目标是为处于种子期的技术创新提供资助，使其至少发展到成形阶段，乃至发展到市场推广阶段，即具备市场竞争能力，除了风险投资，高科技创业基金还向科技型中小企业提供管理支持和合作伙伴网络服务。

(三)欧洲复兴计划启动基金(ERP Start Fund)。

在欧洲复兴计划(ERP)的框架下，德国设立总额2.5亿欧元的企业启动基金，由德国复兴信贷银行集团(KFW)的中小企业银行负责运作，该基金主要面向风险相对较高，刚完成种子期发展阶段的新建科技型中小企业，企业拥有新产品和新技术，雇员人数少于50人，年营业额不高于1000万欧元，在市场上存续时间不到10年。

该基金要求企业必须已有一家主导投资者，这个私人投资者可以是风险投资基金，私募股权公司或商业天使等，欧洲复兴计划启动基金投资的股权比例和条件与主导投资者完全相同，对每家企业的投资规模最多是500万欧元。主导投资方参与企业的管理和运作，并向KFW披露企业的相关信息，该基金还要求企业高管投资入股，以自有资金表示对企业未来的信心和对风险的担当。

欧洲复兴计划启动基金还可以为欧洲投资基金(EIF)、欧洲天使基金(EAF)(该基金由德国经济技术部发起设立)提供的投资做匹配。2012年，欧洲复兴计划启动基金完成了153项投资，投资规模为0.582亿欧元。

(四)欧洲复兴计划创新项目(ERP Innovation Program)。

除了种子期和初创期的中小企业以外，已经发展起来的中小企业也需要投资于新产品，进一步提高和改善产品性能或者优化生产工艺。欧洲复兴计划创新项目为接近于市场应用的研发计划提供长期的融资支持，目的是让德国中小企业更具竞争力，可以面向未来进行更好的准备。资助的方式由KFW提供长期优惠贷款消除中小企业持续创新的后顾之忧，激励企业开展研发活动。

KFW提供长期优惠贷款是一个融资包，包括传统的常规贷款和次级源贷款，KFW承担次级源贷款的全部风险，不要求企业提供任何抵押品，其中，40%的贷款属于常规贷款，享有正常清偿权，60%的贷款属于次级源贷款，KFW的清偿权处于第二位，企业可以在一定程度上把这种贷款等同于自有资金，贷款期限在5～10年，利息非常优惠，并有较长的宽限期。根据企业贷款用途的不同，欧洲复兴计划创新项目又分为两种类型，一类主要面向企业研发新产品，另一类主要面向已研发的新产品投入市场应用。

KFW负责ERP创新项目的审核和批准，企业从提出申请到获得批准大约需要2个月的时间，贷款程序的具体操作和担保等环节则是由KFW与企业开户的商业银行合作承担，至于企业投资的项目是否属于新产品或新工艺，则由工商会这种中介组织来认定。

据KFW统计，2012年，ERP创新项目承诺贷款的规模9亿欧元，2011的规模是13亿欧元。原因在于当前德国的中小企业经营状况良好，可以更多地使用自有资金开展研发活动，所需外部资金的规模有所减少。

以上四类项目仅仅是德国政府资助科技型中小企业的“冰山一角”，其余面向中小企业创新的资助项目不胜枚举，例如，ERP/EIF母基金;联邦经济技术研究基础设施项目、技术和创新转让项目、EXIST资助项目、创新券项目、天使投资新投资补贴目标;联邦环保部环境创新项目;联邦教研部中小企业创新项目;德国复兴信贷银行集团经办的中小企业贷款项目(仅2012年一年的贷款规模就达到78亿欧元)、德国中小企业股权基金、ERP初创期融资促进项目、ERP启动贷款项目、ERP启动资本项目，等等。

概括而言，德国政府对中小企业创新的资助广泛而重点突出，具体以国家高科技战略为核心，以尊重和调动企业家精神，营造创新友好型的科研和金融环境为主旨，沿着科技创意演化为商业利益的整个创新链条布局资助项目，通过政、研、产、学等多种机构的合作，借助于分布于全国的社会中介机构，形成了“蛛网型”的架构布局，实现对科技型中小企业创新活动的全方位支持，充分激发科技型中小企业创新潜力，将之转换为社会供给水平的提高和在全球的商业利益，最终服务于德国的国家创新能力和竞争力。

四、德国政府资助中小企业创新对我国科技金融工作的启示

在德国，并没有科技金融之说，但是，德国拥有发达的创新服务型基础设施，在创新友好型的社会氛围中，联邦政府和地方政府借助于这些基础设施，合理布局和设计资助项目，发挥着引导和聚合社会资金的作用，实现了财政资源、金融资源与科技资源的紧密结合。前述德国中小企业在创新领域取得的成就表明德国政府的资助实践颇具可取之处，对我国科技金融工作的主要启示如下:

(一)国家科技发展战略需要为政府资助科技金融工作提供清晰的方向和领域。

2006～2010年，德国政府对科技型中小企业的支持是围绕“德国高科技战略”展开布局的，2010年出台了更新版本“德国高科技战略2020”，这成为目前德国政府支持科技型中小企业的战略指导。2020战略明确了五大重点领域，并明确分布在这五大领域和交叉领域的“关键技术”，包括生物、纳米、微电子、纳米电子、光学、微系统、材料、装备、航天等，在每一个领域，高科技战略确定一些前瞻性项目，这些较为明确的发展领域，为财政资源和金融资源投向何种类型的科技型中小企业，或者说，引导科技型中小企业进行何种类型的创新提供了明确的方向。

例如，在该战略的引导下，能源改革项目成为联邦经济技术部的优先支持项目之一，在该领域，新推出了对风险资本的投资赠款，以增加对中小企业创新的资金来源，未来四年用于这方面的支出约1.5亿欧元;当中小企业降低原材料和其他材料的成本时，创新咨询项目以咨询助金券的形式提供支持。再例如，对于电动车领域，政府设立了6个亿的目标招标补贴，运用以奖代补的后补贴方式引导中小企业开展相关领域的创新。

金融属于服务业，金融资源的流向必须有载体、有方向，才能有序地实现政策目标。在科技金融工作中，科技型中小企业拥有的科技资源是金融服务所依附和支持的对象，政府的财政投入是起到一个通道再塑的作用，通过财政资金的鼓励和引导作用，促进金融资源与科技资源相结合，因此，国家科技战略需要对科技型中小企业的关键发展领域予以明确，并根据国际和国内科技领域的变化阶段性地更新或优化，为政府资助科技型中小企业提供清晰的投入重点，避免有限预算资金的过度分散化。当然，考虑到科技创新活动的普遍性，以及相对于市场主体而言，政府对科技创新领域信息的滞后或不对称，也需要设立领域和行业都不加以限制的一些资助项目，例如，德国的ZIM项目，以充分反映和支持市场主体自发创新的动态需求。

(二)根据创新过程和企业发展的不同阶段采取系统化和多样化的资助方式。

知识转化为商业应用是一个可以划分为不同转化阶段的发展过程，德国针对基础研究、应用导向的基础研究，应用研究、发展研究四个发展阶段分别推行不同方式的政府资助项目，使创新活动能够形成顺畅的传递链条，实现知识转化为财富。不仅如此，针对不同发展阶段的科技型中小企业，政府也采取了不同的资助方式，例如，对种子期的，启动期的，存续十年以内的、存续10年以上的科技型中小企业都有相应的支持项目。同时，针对创新链条和企业发展的薄弱环节，政府不断调整和优化资助项目，目前，应用导向的基础研究、初创期的科技型中小企业成为德国政府资助的重点。我国在推进科技金融过程中，有必要对我国创新活动的瓶颈环节、科技型中小企业融资难的关键阶段、既有的政府资助项目等方面的情况进行系统梳理，从中找出我国创新链条和科技型中小企业发展过程中最需要资助的领域，通过优化财政投入领域和方式，改善投入效果。

(三)合理设计财政投入方式，增强企业创新的责任感，倡导产学研深度合作。

德国政府对科技型中小企业的资助方式多种多样，包括无偿补贴、低息贷款、次级源贷款、风险投资、创新券等，一般的规律是越接近基础研究领域，采取无偿资助的方式越多，越接近应用研究领域，采取低息贷款的方式越多，即使采取无偿补贴方式，通常也是比例补贴，一般的项目超过50%，鼓励企业自行筹集社会资金，对于许多项目，补贴的方式都是后补贴，项目进展到一定阶段才能获得政府资助。如前所述，1700多项联邦和州政府资助项目中，240多项是通过德国政策性银行以低息贷款的形式投入的，占总资助项目的比例14%，这还没有包括州政府项目通过各州政策性银行投放的资助项目。为更好地调动企业和金融机构参与创新的积极性，我国财政对科技金融工作的支持需要更多地探索采取间接投入的方式，运用财政资金的引导和杠杆作用，鼓励企业、研究院所、大学、金融机构等开展横向合作，发挥各自的资源优势，加快知识转换为现实的生产力的进度。

(四)推行公开透明的项目管理制度，采取竞争机制和专家集体决策机制，加强财政资金的使用效率和投入产出绩效管理。

德国资助科技型中小企业的项目虽然繁多，但是由于普遍采取公开透明、专家集体决策、多个部门的监督审计等管理制度，同时，注重运用竞争机制提高财政资金的使用效率，无论是企业申请项目，还是中介组织管理项目，都需要经过竞争选拔环节，这些管理制度和机制，加上倡导诚信、严惩失信的环境，按照保证了项目管理人和受益人严格按照项目要求安排财政资金，避免了对财政资金的浪费。随着我国各级政府对科技金融工作支持的深入，需要进一步加强相关管理制度的建设，用制度约束解决对财政资金滥用和浪费的问题。

(五)科技金融事业蓬勃发展离不开发达而系统的社会基础设施。

科技金融工作的出发点和目标都是支持科技型中小企业创新，服务于建设创新型国家，科技型中小企业开展创新活动需要系统化的支持体系，其中，教育科研方面的社会基础设施、中介技术服务领域的社会基础设施，金融服务领域的社会基础设施尤为重要。

首先需要教育科研方面的社会基础设施，因为创新作为社会智力因素的高度凝结，必然离不开智力因素的支持，企业创新能力与该国的教育、科研水平密切相关。德国的基础教育采取启发式的教育方式，鼓励少年儿童发散式思维，中学教育阶段推行独特的双元教育体制，注重青少年的职业培训，大学科研经费充裕;在科研方面，拥有国际一流大学以及多家差异化定位的著名科研院所，发达的教育体系和完整的应用技术研发体系为德国实施创新战略奠定了雄厚的根基，也成为德国科技型中小企业开展创新活动提供了智力源泉。

其次，政府的政策支持和资金投入需要通过多元化的中介技术服务体系传导至科技型中小企业，德国的中介技术服务机构非常发达，包括行业协会、商会、基金会等，例如，弗劳恩霍夫学会(FHG)、德国工业研究联合会(AIF)，技术转让与创新中心(VDI/VDE)、德国工业联合会(BDI)等，这些中介机构为中小企业提供技术咨询和技术转化服务，也承担政府资助项目管理人的角色，通过它们网络化的分支机构把政府的资助政策扩散出去，传递到数以万计的中小企业。

最后，德国拥有发达的政策性金融体系，例如，联邦政府与各州政府按照9∶1的比例共同出资的德国复兴信贷银行集团，各州也都拥有政策性金融机构，这些政策性金融机构与商业金融机构充分合作，扮演政府与市场之间的桥梁和纽带，把财政资源与金融资源的风险、收益加以整合，以低息贷款、优惠投资的方式为科技型中小企业提供了一个宽松便利的融资环境。

上述三大领域的社会基础设施如同齿轮一样，相互推动，使政府的资助政策有效转化为科技型中小企业的创新能力，培育和发展这些社会基础设施不仅是德国有效实施政府资助政策的有益经验，也是今后我国深入推进科技金融工作，支持科技型中小企业创新不可或缺的重要任务。