专员办转型背景下转移支付资金监管模式重构

●财政部驻北京专员办课题组

专员办转型背景下转移支付资金监管模式重构

●财政部驻北京专员办课题组

财政部党组高度重视专员办转型工作，要求专员办逐步由事后检查向事前事中控制转变。在财政部顶层设计的总体架构下，北京专员办对当前中央转移支付资金监管工作进行了全面梳理，围绕“监管流程再造”这一核心任务，按照现代财政制度方向和专员办转型要求，积极探索由“外延式”向“嵌入式”转变的新型监管模式。

一、中央转移支付资金现状及监管意义

（一）中央转移支付资金概况

中央转移支付是政府间财政关系的再分配，由一般性转移支付和专项转移支付构成。一般性转移支付是为平衡地区财力差距，实现基本公共服务均等化而安排给地方的补助支出。专项转移支付是中央财政为实现特定的宏观政策及事业发展战略目标，以及对委托地方代理事务进行补偿的补助支出。

我国中央转移支付资金规模逐年扩大，转移支付体系不断完善。2010年-2013年中央转移支付资金累计达14.6万亿元，占中央公共财政支出总额的61%，对促进我国经济社会发展、平衡区域发展差异发挥了积极作用。(见表1)

（二）转移支付资金监管意义

一是贯彻落实中央决策部署的必然要求,有利于促进区域协调发展、调动中央和地方两个积极性。二是保障宏观调控政策和改善民生的重要措施，有利于实现宏观调控政策目标。三是全面推进财政管理与改革的内在需要，有利于从源头上提高财政资金配置效率，促进基本公共服务均等化。

表1 2010—2013年中央转移支付情况表（单位：亿元）

二、当前“外延式”财政监管存在的主要问题

长期以来，专员办根据财政部授权开展中央转移支付资金监管，有效发挥了财政监督的震慑和纠偏作用。虽然监督检查规模不断扩大，但仍属“外延式”监管的范畴，不能与财政管理职能要求充分匹配，在制度设计、方式手段等方面存在突出问题，一定程度制约了整体监管质效。

（一）监管架构存在缺陷，未融入财政中心工作

1、监管体制不科学。制度上没有把专员办作为中央转移支付资金管理的必要一环，专员办长期游离于财政主体业务之外，主要依据临时授权开展事后检查，监管工作处于零敲碎打的局面，没有体现财政资金链条化管理。

2、监管信息不对称。转移支付资金管理信息没有完全向专员办开放，专员办掌握的主要是拨款文件、管理办法等浅层次信息，对政策制定目标、资金分配依据、项目申报流程、验收考核结果等关键事项缺乏必要了解，影响了转移支付资金监管的深度和广度。

（二）监管要求相对粗泛，未体现权责相匹配原则

1、监管涵盖不完整。部分专项转移支付资金管理办法没有涉及监管事项，或规定由地方财政或主管部门实施监管而未提及中央财政监管，不能直观体现中央转移支付资金的权责一致性。由于监管授权零散，专员办开展监管的依据不够完整充分。

2、监管规定较笼统。大多数专项转移支付资金管理办法没有具体规定监管方式、方法、要求，缺少分类制度化、规范化的操作细则，各地财政监管的能动性差异较大，存在一定的自由裁量空间和监管风险。

（三）监管方式单一滞后，未涵盖财政管理特点

1、监管环节偏于事后。在中央转移支付资金前期申报、拨付、建设实施等环节缺乏及时有效监管，对于虚假申报、报大建小、延期建设、截留挪用等问题，处罚追责难以改变资金浪费的不可逆性。

2、监管方式倚重检查。目前主要采取检查或审核的监管方式，日常跟踪、政策调研、管理建议、绩效评价等其他监管方式的综合运用程度不高，不能充分体现财政部门的职能要求。

3、监管手段相对落后。中央转移支付资金具有项目多、资金散、分布广的特点，有限的监管人力制约了现场监管覆盖面，而薄弱的信息化水平又严重影响非现场监管实施能力，导致一些转移支付资金长期脱离监管。

（四）监管成果利用有限，未充分发挥监管效用

1、监管结果传递不畅通。专员办与业务司局间没有建立畅通的双向信息沟通渠道，专员办监管情况不能及时传递到业务司局，业务司局采纳利用情况也不能直接传递到专员办，“查管分离”成为“查管脱节”。

2、监管效用未充分体现。资金使用情况和项目建设情况应当作为下一年度预算安排的重要参考之一，但目前专员办监管成果尚未成为业务司局完善政策、分配资金的制度化依据，不能充分发挥绩效监督的激励和约束作用。

三、积极探索构建“嵌入式”监管模式

为破解当前“外延式”监管模式存在的问题，需要转变监管理念，理顺监管体制，丰富监管方式，把握关键节点，将转移支付资金监管嵌入财政主要业务流程，构建转移支付资金监管新模式。

（一）转变监管思路，重构监管目标

1、明确总体思路。转移支付资金监管总体思路是“一个坚持、两个围绕、三个体现、四个突出”。第一，坚持顶层设计和分步实施相结合，稳步实现从偏重具体个别事项到财政运行全过程监管的转变，核心是监管流程再造。第二，围绕服务财政改革和财政管理，围绕服务财政中心工作大局。第三，体现专员办驻地优势，体现财政监督特色，体现监管层次和效率。第四，监管理念要突出日常化、规范化、协调配合和相互制约的要求；监管重点要突出预算管理、预算执行和绩效监督；监管环节要突出事前、事中的管理控制，减少事后检查比重；监管方式要突出动态监控分析，加大非现场监管力度。

2、拓展监管目标。除纠正处罚外，还应包括以下三个方面监管目标：第一，防控风险。转移支付资金监管应主动揭示资金运行风险并采取有效措施进行防控，强化事前风险防范和事中风险控制转变。第二，优化配置。充分发挥专员办贴近基层的优势，促进资金合理安排，优化转移支付结构，保证资金投向最急需的领域。第三，完善政策。监管工作应提高站位，从国家治理的高度分析研究转移支付中深层次、实质性问题，促进财政转移支付政策的不断完善。

（二）嵌入业务流程，重构监管体制

1、融入财政管理。以优化和重组转移支付资金业务管理流程为核心，抓住资金申报、拨付、使用等关键节点，将专员办嵌入预算编制和执行过程，作为中央财政管理的必要组成部分，使监管工作摆脱孤立片面的状态，真正与财政管理融为一体，实现监管工作与资金运行同步。

2、加强协调配合。业务司局的优势是站位较高，相对宏观，把握问题全面，但对第一手资料掌握不充分。专员办身处一线，掌握基层实际问题，但相对微观，信息不够全面。两者间应优势互补，资源共享，环环相扣，有机融合，实现对转移支付资金立体式监管，提高监管成效。

3、明确监管主体。构建完整系统的监管体系，将专员办作为中央财政管理在地方上的延伸，明确专员办就地开展中央转移支付资金监管的主体地位。同时加快推动立法进程，通过修订《预算法》或出台《转移支付法》，对转移支付资金监管的范围、权限和程序进行规范，进一步提高监管工作的权威性。

（三）把握关键节点，重构监管内容

中央转移支付资金具有类型多、金额大、对象广、链条长、分布散的特点，需要在掌握转移支付总体情况的基础上，突出重点领域、重点项目，按照资金特点和管理要求，对转移支付资金进行科学划分，并实施分类监管。（见表2）

表2 转移支付资金分类监管示意图

1、一般转移支付监管。一般性转移支付资金由地方统筹运用，接受地方财政监管和人大监督，因此中央财政监管应以宏观指导为主。专员办监管主要包括：一是根据财政部授权，参与一般转移支付计算基数的事前调查，提高预算编制科学性；二是日常了解情况，采集统计相关数据；三是根据财政部组织部署，对指定资金开展专项抽查。

2、专项转移支付监管。专项转移支付是中央财政监管的重点。在立项申报、项目建设、资金使用等节点，需要侧重发挥财政监管威慑、纠偏、预警、调研、建议作用；在项目验收、政策评估等节点，需要侧重发挥财政监管绩效考核、评估、问责、激励作用。专员办监管主要包括五部分：一是在资金申报环节加强前置把关。对项目申报情况的真实性与合规性进行审核，选择重点项目，对单位资质可靠性、申报材料完整性等进行抽查。二是在资金拨付环节加强控制。督促地方财政提高预算分解下达的及时性和完整性，避免出现超范围转拨中央资金、不足额配套地方资金等情况。三是在资金使用环节加强过程监控。防范虚报投资规模、随意变更项目、财务核算混乱等问题，促使地方部门和项目单位更加重视中央专项转移支付资金的管理和使用。四是在项目验收环节加强绩效评价。选择重大民生项目，对资金使用情况、政策执行效果进行绩效评价，推动预算绩效管理。五是在处理处罚环节加强后续督导。建立健全监督回访机制，加大对行政处理处罚决定执行情况的检查，推动相关单位严格执行财政部转移支付政策要求。

（四）创新监管方法，重构监管手段

1、非现场监管。除传统查账检查外，综合运用专项政策调研、项目约谈反馈、部门联合论证等监管手段。依托“转移支付管理信息系统”，按照转移支付资金基础要素和监管重点，机动设置查询及筛选条件，查看资金流向并加大跟踪分析，为现场监管奠定基础。

2、现场监管。一类是日常式现场监管，即日常根据非现场监管线索，实施“短平快式”核查调研，随发现、随跟进、随整改。另一类是专项式现场监管，即根据财政部工作计划和专员办工作要点，按项目或条块开展较大规模的专项检查。

四、构建监管配套支撑体系

（一）完善组织支撑

一是强化制度要求，闭合转移支付资金管理链条。建立专员办与有关司局业务对接的工作渠道，进一步制度化要求地方财政部门和项目单位向专员办抄报资金拨付使用情况。二是划分监管职责，发挥监管合力。地方财政利用日常管理体系实施过程管理；专员办对项目资金情况进行动态监管，并对地方财政分配、拨付中央资金以及配套情况进行监督，通过多种形式推动联合监管。

（二）完善机制支撑

一是建立科学规范的监管流程。修订完善转移支付资金监管规程，进一步梳理岗位职责，制定操作办法，通过制度约束，有效规范监管主体行为，提升转移支付资金监管工作质量。二是建立监管信息反馈机制。积极搭建监管信息双向沟通渠道，专员办及时向相关司局报送监管情况和管理建议，并明确业务司局归集、采纳、督办、反馈的流程。三是建立监管成果利用机制。把资金监管情况作为业务司局安排资金、完善政策的重要参考依据，促进业务司局及时调整投入方向，提升资金使用效益。

（三）完善技术支撑

一是建立健全监管信息化体系。根据“所有控制都进流程，实现信息化”要求，将转移支付资金监管流程体现到信息化平台，强化转移支付数据采集和信息分析。二是探索实现信息化整体对接。搭建实时动态网络监控预警机制，尝试与各业务司局管理信息系统对接，与地方财政部门转移支付信息系统联网，实现财政监管资源共享。

（四）完善人员支撑

一是强化对财政监督干部的素质培训，加大预算编制与执行、绩效监督评价等财政核心业务的培训，切实提高监管人员的业务能力和综合素质。二是逐步改善人员队伍结构。在现有财政、会计等经济类人才的基础上，合理配备计算机、工程、投资等方面人才，建立一支适应新时期财政监管要求的复合型、专业化的干部队伍。■

执笔:王宁宁 李海峰

课题指导:王利媛