财政监督检查成果运用问题研究

●江苏省苏州市财政局课题组

财政监督检查成果运用问题研究

●江苏省苏州市财政局课题组

近年来，江苏省苏州市财政监督检查工作取得丰硕成果，如同科学技术只有转化为现实生产力才能体现出其价值，财政监督成果也只有得到充分运用和转化，才能有效发挥其为财政管理与财政改革服务的作用。如何有效运用财政监督检查成果，使其发挥出最大效用，成为值得财政部门研究和关注的问题。

一、财政监督检查成果的表现形式及其意义

财政监督检查成果是指财政机关依据财经政策法规对各监督管理对象进行财政监督实践的过程中形成的检查报告、结论和建议等，是财政监督工作最终结果的体现。财政监督检查成果的主要表现形式包括财政监督机关向被监督单位或者上级部门报送的检查结论、处理处罚决定、调查核查报告、专题调研报告和通过媒体发布的财政监督成果公告以及反映财政监督事项的报道等。

通过对监督检查成果运用，不仅可以及时发现业务处理中的常见问题和风险点，而且能促进管理制度的不断完善，为领导决策提供依据。根据财政监督检查成果的作用方式，财政监督检查成果可以分为直接成果和间接成果。财政监督直接成果是指财政部门实施财政监督后所产生的各类统计报表、财政监督检查报告、决定、建议和财政监督专报信息等。财政监督间接成果是财政监督直接成果转化而来的衍生成果，是指财政监督报告或信息被党政领导和上级机关采用后，成为领导决策的重要依据。

二、近几年苏州市财政监督检查成果运用的主要做法

（一）强化监督检查发现问题的落实整改和处理处罚

切实履行好法律法规赋予的行政执法职能，体现财政监督检查成果，其中很重要的一个方面就是严格处理处罚，不断增强财政监督的威慑力和影响力，达到“查处一个、警示一片”的效果。通过严格执法，提高了单位财经法规意识，扩大了财政监督的影响力，进一步发挥了财政监督成果在规范财政管理实践中的积极作用。

（二）探索监督检查成果公开和成果共享的方法和途径

近年来财政监督部门与业务管理处室及税政法规部门密切配合，探索实践多种监督检查成果公开共享的方法与途径。一是通过部门间的专题会、联席会、座谈会、通报会等方式，通报普遍性问题和典型性案例。形成的监督检查成果，及时向相关部门、单位提出改进管理、完善制度的意见和建议，有效促进财政运行体制、机制和各项制度的建设和完善。二是通过在网上公示检查单位，在市行政权力网上公开透明运行系统中公告处理处罚情况、刊发案例分析文章的方式，向社会公众公开监督检查结果。三是初步建立“地方财政监督检查系统”，首创性地将历年来各项监督检查档案资料以电子文档形式加以整理和保存。共享的检查成果既能对后续执法检查予以便利，也能加强对监督对象的持续管理，以财政监督维度构造监督管理对象的诚信平台，以监督检查成果信息化促进成果利用的科学化。四是搭建《财政监督专报》平台，发挥财政监督检查的决策参谋作用。鼓励监督检查人员结合检查和调查工作，将工作中了解的情况、发现的问题、收集的资料及时总结提炼，积极撰写有质量的科研文章，形成财政管理改革和制度建设层面的建议，为新形势下的财政改革出谋划策。五是通过 《中国财经报》、《财政监督》、《苏州日报》等新闻媒体广泛宣传财政监督检查成果，不断加强自身监督检查成果公开和成果共享水平。

（三）将财政监督成果作为工作考核、预算编制及资金分配的重要依据

监督检查成果与预算编制相结合，以“嵌入式预算监督”理念实现对财权运行的制衡。局预算部门充分重视监督检查成果运用，在编制年度市级部门预算时，要求对市级预算单位报送的年度预算，各业务管理部门会同专职监督部门，结合上年度部门预算财政综合检查、专项资金检查、核查、调查等监督检查形成的成果和发现的情况进行审核，作为下一年度预算单位年度预算安排的重要参考依据，使得检查成果反馈于预算管理这一财政核心工作之中。

例如，根据局监督检查部门与各市（县）、区财政部门联合对市级2012年度土地整理复垦专项资金、市级农机化发展专项资金的拨付和使用情况开展联合调查成果，扣减相关单位2014年财政专项补助资金预算安排，起到积极的警示作用。同时，为进一步完善部门预算管理制度，提高基本支出编制的合理性和科学性以及预算编制与执行之间的准确性，2013年局专职监督部门与预算部门密切配合对市级部门预算商品和服务支出综合定额标准的调整进行探索。通过对比分析纳入检查和调查的相关单位同期对比数据，由预算部门测算后对预算编制定额做出了调整优化，能够对预算单位相关支出合规性、合理性起到积极作用。

（四）以制度化安排促进监督检查成果转化

2008年苏州市财政局出台 《关于建立财政监督长效管理机制的实施意见》，提出在财政内部构建“全面参与、全程控制、全面覆盖、全部关联”的日常监督与专项监督密切融合的财政“大监督”长效管理机制。坚持财政监督为财政管理服务的原则，将监督检查与督促整改、建章立制相结合，从单纯查处问题转到规范管理、从临时性事后检查转到经常性的全过程监控、从个别问题的查处转到规范全系统、全行业的财务管理，切实服务和促进被检查单位规范管理，提高财政管理水平，指明了财政监督成果转化的努力方向。为确保下发的财政监督检查成果文件得到认真执行，2012年印发 《财政监督检查结果落实办法》。办法明确了日常监督管理部门对涉及本部门业务的财政检查整改通知书、检查处理、处罚决定的跟踪督查和落实工作，将监督检查成果纳入部门预算、转移支付和专项资金分配的因素范围，逐步建立财政监督成果与预算挂钩机制。办法要求各业务管理处室主要负责人对检查成果的跟踪落实和督促检查工作负责，从制度上保证财政部门履行财政监督检查成果形成 “大监督”合力。2014年印发《苏州市财政局财政监督约谈制度》，创新了监督检查成果利用的方法，通过面对面地沟通，对发现的监督管理对象不当的具体行为和轻微的违纪违法问题，能够起到警示提醒和防微杜渐的作用。

（五）以内控制度建设为核心，打造“查外促内、内外并举”的监督检查成果运用平台

通过内部控制制度的构建，财政部门进一步改进了作风、优化服务流程，切实提升服务民生、服务发展的能力水平。首先是通过制定完善和落实相关制度措施，切实转变职能，依法履行财政管理职责，重点关注民生专项资金管理使用是否规范，是否从严控制“三公”经费支出，规范资金拨付的控制、管理和审核，切实做到用制度管人、管权、管事。同时内控制度建设也是内部控制制度的优化，通过自己找、领导点、群众提、处室评，结合法制财政建设、财务审计、执法检查、行风评议、干部考察、举报投诉等途径全面排查各岗位风险点，各处室针对本处室职责定位和重要岗位查找本部门岗位设置、业务流程、制度机制等方面可能存在的风险点，结合业务工作相关的法律法规，增强自身防范控制风险的能力。再次，内控制度建设是业务流程管理的优化。按照“廉洁、高效、便民”的原则，完善市级财政预算指标操作流程、资金支付流程、政府采购预算流程、非税专户指标及政府基金预算流程的同时明确业务办理的依据条件、承办岗位、运作程序、办理时限、监督制约、相对人权利以及投诉举报途径和方式等，确保依据充分、程序规范、效率提高、简明清晰、方便群众办事。

加强内部审计工作也是落实财政监督检查成果的重要方面。为进一步推动和加强苏州市财政局对内部管理领导干部的监督和管理，促进和完善惩治预防腐败体系建设，加强内部监督。按照《苏州市财政局内部审计办法》，局每年组织对下属单位开展内部审计，审计成果作为评价干部业绩的重要内容和使用干部的依据。

（六）打造财政绩效监督结果运用平台

自2009年以来，不断探索和改进绩效监督方式方法，逐步形成了财政检查和绩效监督相互融合，相互促进的绩效监督工作模式。在项目管理指标上纳入合规性指标，设立 “财务管理合规性”、“资金专款专用率”和“项目配套资金到位率”等资金支出管理指标，使绩效监督与检查相互结合；在专项资金绩效监督结果中引入专项资金检查报告的成果，对部分日常经费纳入到专项资金预算以及经费支出管理上不规范、不合理等现象加以警示；构建多方打分、共同协商的绩效监督打分方式；引入执法人员数据复核机制，提高绩效监督项目提供数据的真实性和可靠性。

三、财政监督检查成果运用存在的问题及制约因素

（一）处理处罚力度尚待加强

在检查完成之后，对查出问题的处理处罚方式以经济处罚为主，对相关责任人的行政责任追究少；一定程度上还存在处理处罚偏轻等问题，财政监督的权威和成效受到一定程度的影响。

（二）财政监督成果公开力度不够

尽管近年来公开力度不断加大，但离社会公众的要求还有很大距离，财政监督的威慑效应还没有得到最大程度的发挥。财政监督检查发现的问题与财政管理自身的不完善往往有着千丝万缕的关系，财政监督成果全面公开的内外部阻力客观存在。

（三）财政监督成果没有充分共享

财政部门开展监督工作仍然处于单打独斗的局面，没有与纪检、审计、税务等部门建立起日常全面的联系机制，不仅加大了财政监督工作的难度，也产生了一定程度的监督资源浪费。

（四）监督检查成果运用的制度化建设仍需加强

关于成果运用的相关文件要求没有经过系统的整合，尚未通过制定专门的《财政监督检查成果运用制度》来对成果运用问题做出明确规定，尚未搭建财政监督成果运用的制度框架。

（五）财政监督成果尚未真正嵌入到财政预算管理和执行之中

根据职责分工财政监督是财政内部业务部门和财政专职监督机构的共同职责，但在实际工作中各业务部门监督不到位和专职监督机构监督缺位的问题也仍然存在。一方面各业务部门将工作重点放在预算编制、资金分配和预算执行等具体工作上，由此使制度建设、预算编制和执行过程的监督相对弱化，另一方面财政专职监督部门对预算编制和执行过程的再监督职能无法渗透到预算编制和执行环节，监督的整体性和系统性难以实现。

四、加大财政监督检查成果运用力度的政策建议

（一）建立健全财政监督检查成果运用的制度框架

监督检查成果的运用是发挥财政监督对财政管理积极作用的关键环节。建立健全成果运用的制度保障，规范财政监督检查成果落实的方式、方法、程序和规范，使成果运用有规可依、有据可查。2012年制定的《财政监督检查成果落实办法》等相关制度性文件，为财政监督检查成果的落实提供了制度依据。但近年在监督检查的问题定性、处理、整改、跟踪管理环节上由于种种主客观原因并未能完全严格落实 《办法》的各条规定，使监督检查成效打了一定折扣。因此，要提升财政监督检查成效，首先要使制度执行落到实处；其次，通过近几年监督检查成果运用落实的工作实践，扩充细化《办法》的规定，使其更具实际工作的可操作性，争取搭建完整的监督检查成果运用的制度规定框架。

（二）建立监督检查成果双向反馈和跟踪回访机制

针对检查中存在的 “处理处罚难”所导致的财政监督处罚流于形式现象，在保持财政监督独立性的同时，要加强后续追踪回访，督促其进行整改，确保处理处罚意见得到落实。一是建立监督检查成果双向反馈机制。一方面，财政监督部门和业务处室要及时把监督检查报告和成果反馈给被检查单位，向被检查单位提出合理化建议，使这些单位知道问题所在，督促其及时采取整改措施，不断完善内部控制及规范行政事业单位会计制度的执行。另一方面，要求被检查单位限时对检查发现的问题及时提供整改报告和相关整改材料，及时将整改措施贯彻落实情况反馈给财政监督部门及业务处室。二是建立跟踪回访制度。财政部门限期进行跟踪检查，将被检查单位整改措施的落实情况、政策的后续执行情况、内控制度完善情况与监督检查结论进行对照，督促整改落实到位。

（三）参与财政资金全过程监管，利用监督成果提高预算编制的科学性和预算执行的规范性

一是重点探索将财政监督嵌入预算编制流程的监督机制，从源头上开展对预算资金的监督。从预算编制开始选取部分事项对预算单位预算编报的真实性和准确性进行审核，对业务处室预算审核的依据、标准和程序等事项进行监督。财政监督检查部门可在每年部门预算“一下”控制数下达前，向业务处室反馈检查成果和管理建议，作为业务处室安排预算资金的重要决策参考。二是形成财政监督成果与预算分配挂钩机制，将财政监督检查成果纳入部门预算、转移支付和专项资金分配的因素范围。以专项资金分配为例，监督检查部门从项目论证过程开始就全过程参与专项资金使用的监管，在专项资金申报时，就对该专项资金的政策目标、使用范围、评价指标都能有详细了解，在年中或年末，可以有针对性的进行监督检查，形成专项资金检查成果报告，提交给预算部门作为年中或下一年度安排、调整专项资金预算时的参考依据。

（四）综合分析运用监督检查成果，为完善、优化各项财政政策措施提供决策依据

财政监督检查的范围涉及到公共财政活动的各个领域和各个环节，包括财税法规政策执行、国库集中支付、专项资金监管等内容。根据财政监督过程中掌握相关有价值的信息得出监督检查成果，以财政监督检查的事实成果为各项财政政策制度的完善提供决策依据和参考，对促进财政管理效能的提高，将起到事半功倍的效果。一是对监督检查资料进行综合分析运用。通过全面调研之后对所掌握的监督检查信息进行研究分析，科学评估财政管理的效果和财政政策目标的实现程度。二是对于检查中发现的共性问题，进行总结、归纳、深入剖析，寻找机制体制上的原因，查找财政管理的薄弱环节及制度漏洞，从规范财政管理和完善政策制度的角度提出意见建议，为财政政策的制定和完善提供基础资料和决策参考。

（五）建立完善的财政监督检查成果公开和报送制度

财政监督检查成果经批准后在适当范围内公开，有助于增大政府财政信息公开程度，也是财政监督检查成果运用的重要方面。一是实行监督检查成果通报制度。健全监督检查整改情况报告及问责制度，监督机构要定期汇总监督检查整改情况向局办公会汇报。市财政定期向各区、市通报监督检查案例，专项检查整改通知抄送相关区、市政府。重大问题编发监督检查动态专报，经主要领导签发后上报市委、市政府。二是建立定期向财政系统及相关部门通报监督检查情况的制度。通过专题会议、联席会议、座谈会、通报会等方式，通报普遍性问题和典型性案例。将检查发现的问题和提出的财政管理改革意见和建议，及时以信息简报、情况反映或检查专报的形式，分送财政系统及相关部门。三是监督检查成果应按规定采取适当形式公开并接受社会监督。通过公告公示、信息专报，或在主流媒体刊登等多种方式，定期或不定期公布监督检查成果处理处罚情况，刊发案例分析文章，扩大财政监督社会影响，增强财政监督的威慑力。

（六）加快推进财政监督的信息化建设，建设财政监督管理信息系统

在财政监督检查成果运用中，信息化、系统化发挥着越来越重要的作用。要努力建设财政监督管理信息系统，将各预算单位的基础信息资料和监督检查成果通过信息系统汇集，以便于监督检查部门和各业务处室查询和分析。一是依托“金财工程”，实现与预算编制，预算执行系统的数据共享，局业务处室向监督检查部门开放必要的预算管理软件系统数据端口，提高监督效率。二是做好监督检查资料的归档与整理工作。资料的完整全面是进行综合分析的前提和基础，要将监督检查的原始资料记录整理分类，录入信息系统，逐步形成完备的监督信息资源库。

（七）运用财政监督检查成果，开展财政干部的教育培训警示活动

一是在财政系统内部营造积极运用监督检查成果的氛围，让大家形成在财政管理日常工作中自觉运用监督成果的思想观念。二是把监督检查成果运用到教育上，把检查出的问题进行归类分析，通过举办培训班、工作交流、教育活动等形式，对处室和单位进行培训教育，发挥检查成果的警示教育作用，进一步提高大家的财经法纪意识。三是将监督检查成果用于财政监督业务培训，从财政监督工作实践方面加强对基层财政监督检查人员的业务培训，提升其业务素质和监督能力。

（八）建立健全监督检查部门与各业务处室的监督检查联动工作机制

财政监督是业务部门和专职监督部门的共同职责。因此，财政监督部门和各业务部门应建立工作上的沟通协调机制，在监督检查工作中相互配合。一方面，在日常监督中实现对预算单位和监督对象的信息共享，及时监测财政资金的使用和结存情况。例如，整合全局财政监督检查人员力量，发挥监督检查部门与业务处室各自的职能优势，横向联合，协调一致，共同组织开展专项资金综合治理检查工作。另一方面，充分发挥财政监督部门监督内容覆盖范围广、分析问题视角宽的优势，及时将监督检查成果和管理建议反馈给业务处室，业务部门发挥与基层部门联系多、业务熟悉的优势，依据监督检查部门下达的监督检查结论、处理处罚决定督促相关单位落实；结合检查成果和管理建议，认真查找财政管理漏洞，及时制定和完善相关制度办法。■

课题组成员：黄济美 陈 强 唐敏惠成涛林 郭璐佳 韩苏东