跨年度预算平衡机制视野下的财政监督制度优化

●马蔡琛

跨年度预算平衡机制视野下的财政监督制度优化

●马蔡琛

在现时的中国，面对已然达到十多万亿规模的政府财政资金，如何才能“把好钢用在刀刃上”？如何保证预算资金沐浴在公开透明的阳光之下？如何实现“依法用好百姓钱”的政府理财目标？这些常话常新的议题已然成为现代国家治理必须正面回应的重要时代命题。或许可以这样说，只有建立起“公开透明、科学规范、廉洁高效、完整统一”的现代财政监督制度体系，实现建设责任政府、高效政府、廉洁政府的改革目标，才具备可操作的制度基石。针对当前全面深化改革中提出的“建立跨年度预算平衡机制”这一全新命题，探讨如何构建与之相适应的新型财政监督机制，无疑具有重要的理论价值与现实意义。

一、跨年度预算平衡机制的政策含义

在党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，第一次明确提出“建立跨年度预算平衡机制”的改革方向。2014年8月，全国人大常委会审议通过的新预算法中，进一步明确了“各级政府应当建立跨年度预算平衡机制”的具体要求。

2014年9月，国务院颁布了《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发【2014】45号），相对系统地诠释了跨年度预算平衡机制的政策含义与操作要点：根据经济形势发展变化和财政政策逆周期调节的需要，建立跨年度预算平衡机制。中央一般公共预算执行中如出现超收，超收收入用于冲减赤字、补充预算稳定调节基金；如出现短收，通过调入预算稳定调节基金、削减支出或增列赤字并在经全国人大或其常委会批准的国债余额限额内发债平衡。地方一般公共预算执行中如出现超收，用于化解政府债务或补充预算稳定调节基金；如出现短收，通过调入预算稳定调节基金或其他预算资金、削减支出实现平衡。如采取上述措施后仍不能实现平衡，省级政府报本级人大或其常委会批准后增列赤字，并报财政部备案，在下一年度预算中予以弥补；市、县级政府通过申请上级政府临时救助实现平衡，并在下一年度预算中归还。

二、跨年度预算平衡机制下的财政监督制度优化

跨年度预算平衡机制作为一种周期性平衡准则，试图以经济周期来代替财政年度，并不要求财政收支在每一年度内的平衡，而是强调在一个经济周期中的动态预算平衡。然而，作为一项新生事物，对于跨年度预算平衡机制的作用原理，仍需辩证认识，以免重蹈某些国家因之而陷于赤字财政的覆辙。

（一）针对经济周期预测准确性的财政监督

周期性预算平衡准则的假设前提是，经济周期中衰退与高涨的深度和持续时间，具有某种相对典型的对称性特征。唯有如此才有望将盈补亏，以实现一个经济周期内的预算平衡。然而，现实的经济周期往往呈现较为突出的非对称性，经常是一个较长的经济衰退时期之后，才缓慢地步入经济繁荣阶段。由于在经济低谷期间积累了大量的财政赤字，如欲实现周期性预算平衡或跨年度预算平衡，就不得不在经济繁荣阶段，实施具有较强力度的紧缩性财政政策，从而实现足以弥补赤字的预算盈余。然而，在实践中，这种做法却很容易导致经济运行因紧缩政策而重回低谷。美国在20世纪50年代就曾实行这一政策，却导致了长达多年的“艾森豪威尔停滞”（Eisenhowerstagnation）。

同时，经济周期是处于高涨还是衰退阶段，其相应判断是否准确，往往具有事后追溯性的特点。而预测经济周期波峰与谷底的幅度，则更加困难。但预算决策内生具有的事先预测特点，决定了实行跨年度预算平衡机制需要具备较高的决策水平，一旦预测失误往往会造成较为严重的后果。如何加大对经济周期预测准确性的监督，这为当代中国的财政监督工作，提出了一个近乎崭新的命题。

在各国预算管理实践中，越是基层的政府预算决策，出于节约决策成本的考虑，往往倾向于采用较为简便易行的预测技术，其预测过程也较为随意。例如，在美国，除了较大规模的政府之外，地方政府中的财政预测往往是非常不正规的。这就使得基层政府的跨年度预算平衡机制的构建，蕴含着较多的财政风险元素。上一年度形成的财政赤字，在后续年度能否得到及时弥补，往往也颇具疑问。这就需要加强针对经济周期波动区间和幅度的财政监督力度。当然，这已然远远超出传统财政合规性监督的范畴，更多涉及到对监督人员业务技能方面的挑战，也只能是一个渐推渐进的过程。

（二）针对政府官员道德风险的财政监督

由于道德风险的存在，某届政府官员（尤其在地方政府层面）可能在任期内支出过多而导致巨额赤字，却将赤字弥补的任务拖延给继任者负责。同时，如前所述，经济周期的确定往往具有事后性。也就是说，往往只有待周期结束后，才能较为清晰地辨别在哪一时点进入繁荣、何时又是经济衰退的开始。这种预测上的困难，进一步诱发了预算决策者的道德风险。加之，长期以来形成的“新官不理旧账”的潜规则，愈发使得这种道德风险从可能变为现实。

因此，需要进一步加强对政府官员的离任审计监督，建立政府性债务的永续责任追究机制。同时，还可以在基层政府预算管理中，尝试建立官员任期内的预算平衡考核机制，将“任期内预算平衡”作为官员政绩考核的基础性指标，实行任期内赤字财政“一票否决”制度，进一步树立勤俭理财的现代财政管理理念，从而在机制设计上化解相应的道德风险问题。

（三）突出资本性支出的财政监督

在政府内部财政预算权力的分布问题上，发达经济体的行政预算权大多集中于一个核心预算机构 （如美国的OMB、日本的财务省等），以提升行政管理的效能。然而，在包括中国在内的某些发展中国家或转型经济体，名义上的核心预算机构（如财政部）通常只负责经常性预算（operatingbudget）的决策，而建设性预算 （大体相当于资本预算，capitalbudget）则往往由发展与改革部门来负总责。在现实中，不仅各级发改委拥有规模多达数千亿元的海量“切块资金”（被媒体戏称为口袋预算），各级科技、教育等部门也不同程度地拥有一定的自由裁量资金，从而严重肢解了政府预算的管理权能，加剧了预算碎片化的趋势。

此外，由于我国的政府预算超收已然超出了一次性因素、政策性因素等导致的偶发性超收范畴，而具有某种机制性超收的特点。在现实预算管理中，由于超收资金处于上一年预算和下一年预算均难以涵盖的“三不管”境地，从而形成了“预算超收”转化为“预算超支”的“直通车”机制。鉴于地方政府强烈的预算超收冲动，各类预算超收收入往往不会按照规定用于弥补财政赤字，而是转化为某些形象工程类的年终突击花钱项目。因此，需要加大对于人为低估预算收入、征收过头税等非理性超收行为的打击力度，杜绝地方政府追求预算超收的诱因。在实践中，针对大规模预算超收（如预算执行偏离度超过10%以上），可以相应扣减均衡性转移支付的数额，从而建立预算超收的内生约束机制。

（四）“年度预算平衡”与“跨年度预算平衡”的“双坚持”战略

结合目前河北省和河南省焦作市的中长期预算改革试点，未来普遍推行的中期财政规划，很可能选择三年滚动周期，而我国的国民经济和社会发展计划是五年周期，二者在覆盖时间上的不匹配，将会影响中期财政规划的作用效果。此外，如果将政府换届周期也考虑在内的话，三者的周期错配影响可能会更大，而将上述三种周期理顺则殊非易事。

根据亚洲开发银行的观点，建立中期财政规划应具备经济运行稳定、可靠的宏观经济预测能力、良好的预算纪律性等前提条件。从发展中国家和转轨国家的经验来看，由于上述条件往往不完全具备，这些国家引入中期财政规划的成功案例并不多见。因此，如果在跨年度预算平衡机制之操作原理，尚未妥为参通解透的情况下，就轻易放弃年度预算平衡准则，而在经济周期性运行中，又未能将盈补亏、确保预算平衡，这就容易引发赤字财政、严重通货膨胀的不良后果。

因此，至少在一定时期内，需要采用“年度预算平衡准则”与“跨年度预算平衡机制”的“双坚持”战略。只有待两种预算平衡机制的双轨并行确无问题之后（而不是之前），才可以全面施行跨年度预算平衡机制。■

南开大学经济学院）

(本文系国家社科基金重大项目 “我国预算绩效指标框架与指标库建设研究”〈项目编号：12&ZD198〉；国家社科基金一般项目“我国预算制度的演化与改进研究”〈项目编号：12BJY134〉；教育部人文社会科学研究规划基金项目“公共预算监督绩效的行为经济学分析”〈项目编号：12YJA790097〉的阶段性研究成果)