应对灾害挑战国内外民间组织的多维思考

文／本刊记者 彭迪

近十年来，亚洲地区的自然灾害频发，如地震、台风和干旱等，其频度和破坏程度逐年加剧。由于全球气候变化导致的灾害天气的不可预见性，加深了原本脆弱的农村和城市社区以及沿海地区的受灾程度。

针对这一问题，越来越多的非政府组织、宗教背景的社会组织以及国际非政府组织在亚洲的各个受灾地区开展紧急救灾工作。仅在中国，尤其是2008年汶川地震以后，从事救灾和灾后重建工作的非政府组织大量增加。赈灾工作募集资金的渠道也变得多元，抗灾救灾的主体也趋于多样，民间组织在国内的减灾救灾工作中日趋活跃，发挥的作用也越来越大。

救灾工作是一个全局性的、长期性和协同性的系统性工作，随着救灾主体的转变，一系列的问题和矛盾开始呈现在社会和公众面前。面对这样的需求和挑战，2014年10月30日至11月2日，由爱德基金会主办，南都公益基金会、腾讯基金会、中国扶贫基金会、中国青少年发展基金会等联合举办了的亚洲减灾救灾国际研讨会。希望通过研讨会搭建一个平台，使参与救灾的各方主体：政府、企业和民间组织能够坐在一起共同讨论问题、研究对策。

此次研讨会，除全国性的参与救灾工作的基金会外，还邀请了四川省、云南省的政府部门代表及印、菲、印尼、日、孟加拉等国的专家学者及NGO代表与会进行了分享和讨论。

国内救灾工作挑战重重，仍需各方深刻反思

作为中国最早注册成立的社会组织之一，爱德基金会自1987 年起就开始参与中国的救灾工作，至今已有近30 年的历程。这期间，随着中国的经济和社会发展、政府救灾政策的不断变迁、社会组织的不断成长，爱德的救灾工作也随之不断变迁。爱德基金会项目一部主任谭花同与会嘉宾分享了中国民间组织参与救灾工作中的作用和挑战。

“平均主义”引发“二次伤害”

在 2013 年的雅安地震和今年的鲁甸地震紧急救援工作中，出现了一个在以往任何一次救灾中都未曾发现过的现象：平均主义。即，任何救灾物资，都按人头平均发放。部分灾区竟然出现了一个床分给2.5 个人、3.7人共享一个锅之类的现象。

谭花表示：“平均主义不等于公平公正，公平的目标应该是每个人真正需求的满足。而在雅安和鲁甸地震中的这种‘平均分配’，把当地村庄原本的平静打破，邻里间原本互帮互助的淳朴乡情，被斤斤计较所代替。在救灾工作过程中，我们特别强调，避免因为我们的干预，造成对村庄的‘二次伤害’，而这种平均主义，却恰恰给村庄留下了后患无穷的二次伤害。在这个过程中，政府的政策引导无疑应当承担主要的责任；而社会组织的不作为乃至推波助澜，更应对此反思。”

灾后重建工作仍有欠缺

自然灾害发生后，中国政府具有强有力的资源动员能力，其高度重视、快速响应、政策灵活、行动有效的灾害救助形象，已经得到了国际社会的高度认可。而与快速有效的紧急救援工作相对应的是，灾后恢复，尤其是社区的系统重建工作却未得到足够的重视。谭花认为，在满足第一阶段的紧急生存需求后，灾区群众的心理、社区功能的缺失等问题逐步显现，但政府工作仍只以纯粹的硬件建设为主，并未关注灾区的软件需求。

机构合作有待加强，专业能力有待提升

近年来的灾害救助工作实践中，社会组织呈现出越来越多的联合趋势。谭花表示：“在此过程中，我们观察到大部分的草根组织合作做到了真正落地且行之有效，但那些大型机构因资源竞争等问题限制，它们的联合往往更多是形式上的联合。”

“同时，社会组织在救灾工作中参与的广度和深度在不断加强，但专业能力方面仍存在良莠不齐的现象。”谭花认为，因为缺乏相应的监管和督导，所提供服务的专业性有待提升；而因为缺乏必要的联合，服务同质性的问题也相当突出。

日本灾后重建强调居民参与

在气候变化、城市化发展和人口减少的影响下、日本的社区应对自然灾害的能力将变得更加脆弱。仅依靠目前的城市规划、土木工程建设和各方拨款捐赠等传统手段、无法建构出具有复原力的社会。

环太平洋地区灾害与环境保护研究中心的高级研究员新家增美认为，为了建成能够灵活应对灾害的社区、需要在充分调动社区成员主动积极性的基础上进行社区建设。

她表示：“灾后重建的关键在于保证居民能够参与到乡村重建规划当中。地区重建的过程中、本地居民对于生活和住房的重建意见是最重要的。其次，开展基于居民角度的乡村住宅重建工作、需要进一步强化区域社会资本、如村政府和村民之间的信任、超越年龄和性别界线的邻里之间的信任、以及与外部的社工专家、技术专家的合作等。在这之中，社会组织的作用就凸现出来，即在资源和技术上发挥中介作用以及社会网络协调功能，促进居民自发地、民主地参与重建规划、保障以人为本重建家园。”

菲律宾政社互动协同救灾

NCCP是菲律宾较大的一家民间救灾组织，也是国际救援联盟成员。该机构负责人爱德华·桑托斯认为：“民间救援应该团结长期合作伙伴协作互动救灾。”

菲律宾属亚热带气候，是一个台风、火山灾害多发国家。2012年菲律宾曾遭遇超强台风“宝霞”侵袭，造成200多人死亡。菲律宾政府下达命令要求各省对灾情进行评估统计，上报相关信息，但这项工作最终并没有很好完成。

有着多次救灾经验的NCCP迅速启动了救灾机制，并选择和当地十分普遍的教会合作。教会吸引的志愿者也会帮助NCCP筹款并参与一些工作，他们对NCCP的救援帮助非常大。

“NCCP不仅只是选择当地教会来进行合作，官方的城市救灾中心、全国救灾合作社、菲律宾红十字会和菲律宾福利部门也是NCCP合作伙伴，我们愿意与社会不同阶层不同行业的人合作，这使得NCCP并不是一个人在战斗，在紧急救援关头哪个部门能够迅速启动响应机制就会成为我们的选择目标。”爱德华·桑托斯强调。

在灾害频发的今天，如何做好灾害管理工作显得尤为重要。防灾、减灾、救灾和灾害重建，需要我们用一个抗逆力的视角去面对，并与政府、企业等不同部门形成协作。尊重彼此，更加从容。虽然灾害带来了挑战，但却让我们站到一起。虽然身后可能是一片废墟，但我们仍有信心继续生活，谈论未来。