世界主要林业发达国家森林立法特点及启示

秦涛

（辽宁省林产工业总公司，辽宁 沈阳110031）

1 世界主要林业发达国家的森林立法特点

1.1 美国森林立法简介

美国森林面积3亿hm2，森林覆盖率约33%，森林蓄积236.5亿 m3。［1］美国林地分为私有林和公有林。其中近年来，数据显示私有森林（1.74亿hm2）占全国森林面积的57.6%。［2］1891年美国国会通过《创造力法》，规定总统可以经议会授权将林地从公共领域收回，但未对收回的土地建立相应的管理制度；1897年通过《组织管理法》授权农业部成立林务局，管理国家林业工作，但是对于如何管理国有林没有具体而明确的规定。自此，美国先后颁布了《多用途持续生产法》（1960年）、《荒野法》（1964年）、《国家环境政策法》（1969年）和《濒危物种法》（1973年）。1976年，议会对一些相关法律进行了修订，颁布了著名的《国有林管理法》，对采伐作业方式、采伐量、收货地点等做出明确的规定，同时规定林务局要根据具体地域的适宜性和生产力，提供动植物群落的生物多样性以满足整个多用途目标。在该法颁布后，1978年的《可更新资源研究法》、1980年的《木材残余物利用法》、1987年的《可更新资源推广法》、1988年的《森林生态系统与大气污染研究法》的相继颁布使美国形成了完善的森林法体系［3］。在20世纪90年代后期，美国森林法另一个重要的变革就是“无路创设权”，其实质是为了加强对美国国有林中天然林的保护，它赋予林务局在现有国有林中指定一些“无路的”区域的权力，在这些区域内不得修建任何道路，使这些区域获得了与原始荒野同等程度的保护。［1］1992年美国国会通过了《森林生态系统健康与恢复法》，强调要将森林的经营视作整体，将生态学原理应用到森林的经营管理当中，通过一系列的抚育经营手段，维护生态系统的健康稳定。2003年公布的《森林健康恢复法》规定，实施森林生态系统健康经营目的是保护和恢复已退化森林生态系统，以促进濒危物种的恢复，保护生物多样性，同时提高碳储量。在健康森林贮备计划（Healthy Forests Reserve Program）中规定农业部应该会同内政部负责部门划定典型、珍稀的森林生态系统，作为储备的健康的森林。

1.2 俄罗斯森林立法简介

世界上森林资源最丰富的5个国家是俄罗斯联邦、巴西、加拿大、美国和中国，占有森林总面积的一半以上［4］。俄罗斯森林面积约8.5亿hm2，占国土面积的50.4%，森林面积的94%归俄罗斯联邦林务局管理［5］。1061年颁布的《俄罗斯森林法典》是俄国最早规范自然保护的法律［8］。20世纪，苏联建立了森林管理机构，1923年颁布的《森林法典》确立了森林利用领域的新关系。此后，苏联于1977年和1978年先后通过的《苏维埃国家森林法》和《森林法典》，确定了森林不仅仅作为国家的经济实力，而且还是军事建设的基础，显示了森林的经济价值，社会价值和生态价值。20世纪90年代，苏联解体之后，俄罗斯于1993年颁布的《森林法典》正式将森林资源与水资源、矿产资源等的协调管理分开。1997年国家杜马通过的《森林法典》对森林进行了定义。之后，这部法典分别于2001年、2002年、2003年和2004年进行了修订。并于2006年颁布了新的《俄罗斯联邦森林法典》，于2007年1月1日开始实行，这是俄罗斯现行的森林立法。

1.3 加拿大森林立法简介

加拿大是世界三大森林大国之一。森林覆盖面积4.40亿hm2，占国土面积的44%，占世界森林面积的10%。全国有1.07亿hm2林地（主要为国有林和省有林）被划分为生态保护区，不允许采伐和人为活动；其余2.95亿hm2林地为非生态保护区。［2］2005年加拿大的森林面积中，国有林占16%，省有森林占到77%，私有林只有7%。加拿大森林的经营管理可以用产权明晰、管理分级、经营分类、使用有偿来概括。同时该国林业法律法规齐全，颁布实行的有《森林法》《森林和林区实地工作法》《林业工作者法》《复兴林业法》《病虫害综合治理法》《林地法》等，林业管理严格依法办事。得天独厚的天然条件，加上政府的有效管理，使加拿大的林业持续发展，一直走在世界前列。

1.4 芬兰森林立法简介

芬兰和瑞典是欧洲的小国，但却都是林业大国，森林和林业在其国家经济发展中具有十分重要的作用。林业在芬兰国民经济中的地位仅次于芬兰的电子和电器产业。芬兰森林所有权形式主要有4种：私有林、国有林、公司林和其他所有制。森林总面积为26.3万km2，其中私有林占52%、国有林占35%、股份公司占8%、地方政府和教堂占5%。在总蓄积量中，私有林占64%、国有林占21%，由此可以看出芬兰是一个典型的以私有林为主的林业国家。芬兰是世界上最早制定《森林法》的国家之一，早在1886年，芬兰政府便制定了第一部《森林法》，强调私有林主在采伐后必须立即更新。1917年11月芬兰颁布了新的《森林法》，该法明确了私有森林的管理和采伐的规定，特别是规定了加强对森林的天然更新和对幼林的保护。1927年又颁布了《私有林法》，明确了私有林管理体制。随后芬兰又颁布了《森林改造法》（1928年），规定国家通过预算拨款资助森林改造工程。1969年颁布了《农田休耕法》［7］，此项法律为芬兰的退耕还林事业的发展提供了巨大的帮助，到了20世纪70年代末已有40万hm2的耕地造林。近年来，芬兰的林业立法集中在可持续林业的经济、社会、生态和文化价值的保护，并对造林质量做出最低值限额。于1997年分别颁布了《林业法案》，规定了有特殊价值的物种名录，并制定了如何管理这些物种的指导方针；《自然保护法案》协调芬兰与欧盟其他国家的环境规章［8］；《可持续林业融资法案》主要规定国家对私有林管理的补贴，以保证土地所有者经营私有林的利益。

1.5 瑞典森林立法简介

可与芬兰媲美的国家是其邻国瑞典，森林面积27万km2，森林覆盖率约为60%，林木总蓄积量近30亿m3，私有林面积占全国森林总面积的87%，占供材量的60%，私有林业在国民经济中占有举足轻重的地位［9］。瑞典对私有林业正式管理始于1903年通过的第一部《森林法》，之后分别于1918年、1923年、1948年、1976年、1979年、1993年等进行了数次的修改。瑞典现行的《森林法》为1994年颁布施行的，又称新《森林法》，是较之前的《森林法》修改最大的。该法把环境保护和木材生产放在同等重要的位置，增加了以往任何法律中都没有的环境和生物多样性保护内容，规定“以可持续、高产值的收获为目标，高效地利用森林和林地，使林产品满足将来人们的各种需求”，还规定“保持林地的生产力，确保森林生物多样性和遗传差异，森林经营必须保证森林生态系统中的动植物可以在自然条件下以足够的种群形式进行生存，保护濒危物种的植被类型，保护森林的文化遗产、景观和社会价值”。［9］瑞典《森林法》虽经过多次修改，但它的一个基本精神没有变，那就是限量采伐、永续利用。

1.6 日本森林立法简介

日本素有“山林之国”的美称，森林覆被率近70%，因为其地理位置与我国临近，故而日本森林法规的发展对我国森林法规建设具有重要的参考价值。日本的森林划分为国有林、公有林和私有林，其中私有林占全国50%以上。日本林业的发展与进步，与其建立健全的林业法律法规是密不可分的。日本最早的《森林法》是1897年（明治30年）制定的，已经5次修订。在1964年和1978年又相继制定了《林业基本法》和《森林组合法》，并于2001年通过了《森林·林业基本法》。《森林法》与《森林·林业基本法》是日本管理全国林业的根本法。除此以外，日本还根据不同目的制定了单项辅助性法律和法令，如《林业种苗法》《森林开发公团法》《森林病虫害防治法》《森林国营保险法》《防护林措施法》《林业信用基金法》《林业改善资金助成法》《国有林野法》《国有林野事业特别会计法》《自然公园法》《鸟兽保护及狩猎法》。关于运用绿色捐赠促进森林整备的法律、关于确保林业劳动力的法律、关于确保木材安定供给的法律等等。这些法令各有侧重，互相补充，汇总起来形成一套比较完整的林业法规［10］。完善的法律体系，使日本的森林经营和生产有法可依，能够保持稳定的发展。

2 各国森林立法与我国《森林法》对比

通过研究各国森林立法的现状可以发现，国外森林立法与我国森林立法存在着一些差异，具体体现在以下几个方面：

2.1 立法精神与原则对比

立法精神与原则是森林发展意识与森林法价值观的体现，是森林法主体进行价值判断的前提，是理解、解释森林法的基础，森林法的具体取向都是由立法精神与原则指导的。由此可见立法精神与原则是森林立法发展的根本。美国《国有林管理法》体现的是一种可持续的、多用途的、生态系统经营的理念，该法规定，“在制定可更新资源计划时，必须基于对国有和私有森林和牧场目前和将来供需情况的综合评价，基于对环境和经济影响及多用途与可持续生产的分析”；俄罗斯现行的森林法典中明确规定森林利用要全面考虑森林的生态价值、森林培育的期限及森林的自然属性。森林的利用、保护、防护、更新均应依据森林作为生态系统与自然资源的概念实现。

纵观世界主要林业发达国家的森林立法均以森林的可持续发展作为其立法的精神与原则。然而从我国《森林法》的立法精神仍然是以经济用途为主，森林的生态价值和社会价值体现的不够明显，主要体现的是以木材生产为中心的指导思想，侧重于保障木材和林产品的持续产出和供给。《森林法》体现的还是传统的林业和森林资源经营管理思想，例如《森林法》中将森林按照用途分类，这是典型的按照森林对人类的使用价值划分的。此种分类方式没有充分考虑到森林的生态效益以及其可持续发展的重要理念。

2.2 立法的科技含量对比

从世界各国的林业立法大多可以看出科技含量在法律制定中的重要作用。《美国国有林管理法》很重视科学和科学研究的地位，并规定在制定和完成森林资源管理计划时必须应用综合了“物理、生物、经济及其他科学”的交叉学科的方法。

相比之下，我国《森林法》对科学研究的重视显得相对不足。比如，虽然规定了森林采伐的方式，但是没有规定一个详细而科学的标准。我国已经将灌木林作为森林资源加以保护，但是《森林法》第三十九条：“盗伐森林或者其他林木的，依法赔偿损失；由林业主管部门责令补种盗伐株数十倍的树木，没收盗伐的林木或者变卖所得，并处盗伐林木价值三倍以上十倍以下的罚款。”上述条款只提到毁坏林木株数和林木价值，是针对乔木林而言，有明确的处罚、赔偿损失幅度。但不足的是毁坏灌木林如何计算赔偿损失，并没有明确。

2.3 公众参与程度对比

森林是有益于全体公众的，因此公众对森林的发展与保护也有其不可推卸的责任与义务。美国《国有林管理法》规定，林务局在制定各种计划的时候都要给公众参与评价的机会，并根据公众评价进行修改，公众还可以对计划进行上诉，此种做法大大加深了公众参与森林保护的程度，也对公职人员对森林的培育、保护、利用等起到了监督的作用；在俄罗斯，公民依据联邦法律规定的程序和形式参与有关森林利用、保护、防护、更新方面法规的制定；另外，在芬兰、瑞典等以私有林为主的国家中，均通过森林立法建立一种利益驱动的工作机制，最大限度地调动广大群众参与林业建设的积极性。

但是我国《森林法》中第十一条规定“植树造林、保护森林，是公民应尽的义务。各级人民政府应当组织全民义务植树，开展植树造林活动”。即我国的公众参与方式仅有公众“植树造林”的义务。而对于森林的管理、养护、发展、采育择伐计划都缺乏公众的积极参与。与美国相比，我国的公众参与是森林资源管理和经营的最下层，就是以提供劳动力的形式参与植树造林。

2.4 林业补偿与扶持对比

林业由于其自身的发展特性，世界主要林业发达国家都对林业发展进行补偿与扶持，芬兰1975年规定，在休耕地上造林，国家给予15年的补贴并免交土地税，造林6年内受灾，国家给予补贴；瑞典财政补贴主要对采取环保措施的私有林主发放，如私有林主增加阔叶林、划定文化遗产和景观自然保护区，都可以得到政府的补贴；日本颁布有《山村振兴法》，将林地面积占75%以上、人口密度为160人·km－2以上的偏远山区指定为“振兴村”，作为国家重点扶持的对象，给予山区补助，以稳定山区居民，采用林业补助金制度、林业专用资金贷款制度和税收优惠政策支持林业发展。

1998年7月我国修改的森林法规定：“国家建立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源，林木的营造，抚育，保护和管理。”2000年，国家又发布《森林法实施条例》，规定：防护林、特种用途林的经营者有获得森林生态效益补偿的权利。法律确保了生态补偿制度的实行。

2.5 林业产权发展对比

林权改革是我国近年来一项重大的土地权属改革，被誉为“第三次土地革命”，林业产权的明确对森林发展有着十分重要的作用。在对世界主要林业发达国家的森林立法研究中，我们可以发现其林业产权基本都是十分明确的，林业产权主体与内容也界定的较为清楚。芬兰明确要保护私有林的权属，规定了森林、林地的管理水平和标准及相应的奖惩机制，在这种产权制度、管理架构和颇具竞争力的林地利用方式下，明晰的产权制度奠定了林业可持续发展的基础，保证了森林经营效率和林业的可持续发展。

我国林业产权的主体是国家与集体，两者之间在操作过程中容易混淆，界定较为模糊。此外在林业产权问题上法律制度的调整也较为频繁，缺乏稳定性，这就造成了林权发展的各种弊端。

3 启示

3.1 确立林业可持续发展的立法精神

在我国，可持续发展的概念早已深入人心，但是在实践中却往往得不到体现。因此作为我国林业事业发展根本大法的《森林法》必须要将林业可持续发展的观念充分体现出来，以指导推进林业事业发展以及相关法律的建设健全。

3.2 加大林业立法的科技含量

森林是一个庞大、复杂而又精细的生态系统，对其的培育、保护、采伐等各方面要因地制宜，因种而异，不同的森林生态环境，不同的树木种群应该有相对应的各种措施，并且要尽量的标准化、数量化，以求用科学的标准来指导森林的培育、保护、建设、采伐等，指导林业的发展。

3.3 拓展公众参与林业建设发展的渠道

森林的公益性决定林业的建设和发展不仅仅是政府和林业部门的事，还关系到普通民众以及子孙后代的利益，所以林业的建设发展离不开公众的参与。我国在今后的林业发展过程中，可以借鉴国外的经验，不要将民众对林业的参与仅仅局限于义务植树方面，而可以采取民众监督等参与形式，并对其进行科学的指导。

3.4 进一步加强对林业的扶持

林业具有经济、社会、生态三重价值，世界各国都对其发展进行了扶持与补贴，我国也始终在关心林业的发展，并从多方面进行了扶持和补贴。但从各国的扶持力度来看，我国并没有处于领先水平，而且我国森林覆盖率仅相当于世界平均水平的61.52%，人均森林面积不到世界平均水平的1／4，人均森林蓄积不到世界平均水平的1／6，所以为了促进我国林业的发展，我国应从法律政策上进一步加大对林业的扶持与补偿，以保证林农和广大林业工作者的权益。

3.5 明晰产权，推进林权改革

只有明晰的林业产业权属，才能促进林地的利用方式的改善、林木利用程度的合理化、森林经营效率的提高以及林业产业的健康可持续发展。然而林业产权制度改革必须依靠完善的林业法律体系以及相关法律的支持，这样才能保护林业法人的合法权益，给予林业产权完善的保护，并对非公有林进行大力保护，促进非公有制林业的发展。

［1］张小强.中美森林法比较及其对我国森林法修改的启示［J］.世界林业研究，2005，18（4）：64－69

［2］张康芳.欧美四国林业产权制度的演变及对我国林改的启示［J］.法制与社会，2009（10）：63－64

［3］West Group.Selected Environmental Law Statutes［M］.Opperman Drive USA：West Group，2000

［4］联合国粮食及农业组织，林业部.2010年全球森林资源评估［R］.联合国粮食及农业组织，2011

［5］白秀萍.俄罗斯林业管理体制改革经验与启示［J］.世界林业研究，2006，19（3）：57－60

［6］贾雪池.俄罗斯森林法典的修订及启示［J］.林业经济，2007（6）：78－80

［7］李智勇.世界私有林概览与芬兰私有林探究［J］.林业经济，2003（4）：57－59

［8］康志雄.森林之国——芬兰；芬兰林业考察感受［J］.浙江林业，2008（6）：38－40

［9］李进如，王福田.瑞典私有林经营管理实践与启示［J］.林业经济，2003（5）：52－53

［10］季华，郑力，杨晓丽.日本林业迅速发展的主要原因［J］.林业经济，2007，32（3）：69－70