我国财政存量资金规模居高不下的原因及盘活建议

徐诚

（中国人民银行郑州中心支行，河南 郑州 450018）

我国财政存量资金规模居高不下的原因及盘活建议

徐诚

（中国人民银行郑州中心支行，河南 郑州 450018）

财政是国家治理的基础和重要支柱。近年来，我国财政存量资金规模居高不下，引起各方重视，2013年7月3日的国务院常务会议专门提出“要进一步盘活存量，把闲置、沉淀的财政资金用好”。财政部门就如何盘活财政存量资金也采取了一些措施，理论界还提出了不少建议。要可持续的盘活财政存量资金，就应从分析财政存量资金的成因入手，采取包括提高预算编制及执行、管理水平在内的综合性措施。

财政存量资金；原因分析；盘活建议

一、财政存量资金的构成及不断累积的原因

（一）财政存量资金的账户分布及特征

账户是资金的载体。国库集中收付改革后，具有存款账户功能、用于反映和记录财政资金收支的账户主要有三类，即财政部门在人民银行开设的国库单一账户、预算外资金财政专户（以下简称财政专户）、预算单位账户。相应地，财政存量资金也主要分布在上述三类账户。存放在国库单一账户上的财政存量资金，反映在人民银行资产负债表中的政府存款项下。截至2014年6月末，我国政府存款余额为33282.98亿元①来源于中国人民银行网站。，相当于全国同期GDP的12.37%；比2010年、2011年、2012年、2013年同期的政府存款分别增长7.4%、-3.48%、20.65%、3.1%。财政专户方面，由于顶层设计缺陷，我国财政专户开设过多过滥，存量资金余额也相当可观，2012年仅被审计的18个省本级开立的财政专户就有478个，存款余额相当于其国库库款的44%[1]。预算单位账户资金量同样可观，截至2013年年底，仅被审计的32个中央部门就结存资金974.20亿元，其中493.80亿元是2012年底前形成的，结转超过5年的有8.36亿元[1]。

实践总是不断发展并时常伴随争议。自2006年我国开展中央国库现金管理以来，对于国库现金管理能否起到盘活财政存量资金的作用，各界认识不一。部分地方财政部门认为国库现金管理是盘活财政存量资金的有效措施，因而予以积极推动。但笔者认为，国库现金管理是商业银行以等值或超值质押为代价，使财政部门暂时让渡资金支配权、国库暂时让渡资金保管权的活动，本质上只是改变了政府存款的存放地点，而不是财政支出，更不能盘活财政存量资金。因此，国库现金管理余额也属财政存量资金。近年来，我国中央国库现金管理的规模较大，基本是一月一招标。截至8月31日，2014年共招标4400亿元；年末结存也较多，2013年末国库定期存款余额1100亿元②来源于中国人民银行网站。。

由上文分析可见，我国财政存量资金规模大的特点非常明显。但是根据笔者的阅读范围，还没有看到有文献论述全国财政存量资金在财政专户、预算单位账户上的具体数额，这大概是由于制度、技术、保密等原因，财政专户、各类预算单位账户的信息很难统计。不过根据官方数据，可以估算出，财政专户、预算单位账户存放了相当比例的财政存量资金③审计署审计长刘家义在《关于2013年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中披露，截至2014年3月底，重点审计的9个省本级和9个市本级财政存量资金共计7673亿元，而同期我国各级政府存款余额为28962.81亿元，仅为重点审计的9个省本级和9个市本级财政存量资金的3.77倍。据此可以推测出，重点审计的9个省本级和9个市本级存放在国库单一账户、反映为政府存款的财政存量资金只是一小部分。全国的情况大体如此。。

（二）财政存量资金不断累积的原因

1.预算编制不科学、执行不严格、管理不规范是主因

一是“留余”思想的影响较大。现行《预算法》第27条规定：“中央政府公共预算不列赤字”。第28条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”。第30条规定：“各级预算支出的编制，应当贯彻厉行节约、勤俭建国的方针。”上述规定在各级预算的执行中，被落实成了“应收尽收”和“惜支”反映到收支数据上，以2009—2013年为例，全国财政收入实际完成数（即决算数，下同）分别是预算数的103.5%、112.4%、115.8%、103.2%、102%，全国财政支出实际完成数分别是预算数的100.1%、106.3%、109%、101.3%、101.4%①来源于财政部网站。以下数据如无说明，均来源于财政部网站或根据财政部网站数据计算而来。。显然，财政收入每年超出预算数的幅度明显高于财政支出。

二是预算编制不科学。

（1）部门预算编制不真实，有些部门虚报、多报、冒领财政资金。

2013年审计署重点抽查的“林业贷款贴息”等6个专项可疑项目中，有18.59亿元专项资金被骗取套取，占抽查金额的37.59%[1]。

（2）预算内容不完整、部分项目（如上级专项补助、税收返还）甚至不编入预算。

审计署2009年第9号审计结果公告披露，抽查的13个省本级预算2007年共少编中央专项补助2127.71亿元，占上年中央专项补助的61.74%。

三是预算执行不严格，年末、季末往财政专户突击拨款现象普遍存在于各级财政，这只是财政资金存放地点的“搬家”而非真正支出。

据有关数据披露，2014年3月31日，华东、西南2个重要城市本级财政分别向财政专户拨款105亿元、17.4亿元，占当省本级公共预算拨款的68.5%、38.3%；2014年6月30日，中部某省本级国库拨往财政专户资金80亿元，占当日本级公共预算拨款的54.6%。

四是预算安排和用款时间不匹配，主要体现在一些工程项目上，预算一旦安排好，资金就是专款专用，但工程项目往往是跨年甚至历经数年，从而导致财政资金的累积。

五是预算下达不及时，延缓了下级财政的支出进度。2013年，全国公共财政专项转移支付预算中，有4950.46亿元未按要求于当年6月15日前下达[1]。

六是隐瞒收入比较普遍，如2013年审计机关在审计9个省本级、9个市本级和18个县后发现，这些地方为了少反映收入，将823.31亿元[1]的财政收入滞留在财政专户或过渡户。

2.预算收支差额不断累积是重要推手

财政存量资金作为时点概念，本质上是一定时期内财政收入流大于支出流的结果。

自1992年以来，我国财政收支连续22年保持两位数的高速增长，但在预算执行中，许多预算资金，虽然已经列支（在预算报表或报告中体现为支出），其实并未使用（还在各类专户或单位账户里）。

再加之近年来按照专款专用原则管理的政府基金（主要是土地出让收支）、国有资本经营收益增长较快，而其相应支出增长较慢，造成了政府基金收支差（收入大于支出，以下同）较大（2009—2013年分别为2216.25亿、3199.3亿、1717.2亿、1447.97亿、2122.15亿元）、国有资本经营收益收支差也较大（2013年达137.76亿元）；以及中央国债余额不断增长（2009—2013年分别为60237.68亿、67526.91亿、72044.51亿、77565.7亿、86750.46亿元）。

这些都造成了实际的预算收支差额不断地累积。

3.国库集中收付改革以及技术进步都是外生动力

国库集中收付制度改变了以往通过征收机关和预算单位设立多重账户分散缴库和拨付的方式，将游离在各个分散账户的财政资金都纳入国库单一账户体系，缩短了财政资金的收支链条和库外循环时间，从而加大了存放在国库单一账户体系的资金总量，如2014年6月末，我国政府存款余额是2001年末的11.67倍②根据中国人民银行网站的数据计算而来。。

与此同时，随着金财工程、金税工程的建设及现代化支付系统、国库“3T”系统的建成或上线运行，畅通了财政资金的汇划渠道，大幅减少了国库资金的在途时间。

4.各类结存、结转资金助推财政存量资金像滚雪球一样越滚越大

一是各类预算中有专项用途的收入不能统筹安排使用，容易造成年底结存。

2013年，全国公共财政预算收入中具有专项用途的收入有3002.73亿元，其中实行专款专用的政府性基金收入至年底结存907.13亿元[1]。

二是批复的部门预算中结余资金反映的不够准确。2013年中央财政批复的56个部门年初预算少编报已确认的2011年底结余资金18.33亿元[1]。

5.财政收支时间上的不匹配及预算收支执行进度上的差异是诱因

绝大部分财政支出存在一定刚性和均衡性，但财政收入受经济波动、税收收缴制度等影响而呈现一定周期变化。财政收支在时间上的不匹配，会导致在某些时点上出现一定规模的存量资金。同时，各级财政的收入入库进度大多会快于支出进度，也会导致财政资金的累积。

6.政府大量举债加剧资金积存

为平衡收支，各级政府往往通过举债筹措资金。在预算编制不准确、反映不全面的情况下，容易造成政府高成本举债与财政资金闲置并存的鲜明对比。截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务206988.65亿元（是同期全国各级政府存款的6.4倍），负有担保责任的债务29256.49亿元，可能承担一定救助责任的债务66504.56亿元[1]。

二、盘活财政存量资金的建议

在我国经济发展进入新常态的背景下，财政收入将告别过去动辄20%多、甚至30%多的高增长，而财政支出有一定的刚性。因此，财政收支矛盾将会凸显。如何采取有效措施盘活财政存量资金，助推财政资金的高效循环而非“一潭死水”，具有重要意义。

（一）认真贯彻新《预算法》，提高预算编制、执行和管理水平

提高预算编制、执行与管理水平是盘活财政存量资金的制度保障与关键。2014年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议通过了修订后的《预算法》，自2015年1月1日起施行。新《预算法》在预算管理诸多方面取得了重大突破，部分改变了以收定支的“留余”思想，体现了建立全口径预算的改革方向，进一步严格了预算执行，为新常态背景下盘活财政存量资金提供了较好的制度前提，因此，理应认真贯彻。但笔者认为，我们还应该借鉴西方国家的成熟经验，并结合我国的具体实际，在以下两方面进一步突破：一是实行跨年预算，以每年全国人代会召开并批准预算后的4月1日为预算年度的起始时间，次年的3月31日为结束时间，减小预算批复不及时对预算执行的影响；二是实行零基预算，确定合理的定额标准，避免资金的跨年累积。

（二）平衡财政收支流，缩小财政收支差

有关单位或部门应从新常态经济社会发展的基本特征出发，抓紧建立和完善科学有效的财政收支预测系统，加强对财政收支流的预测和分析，准确把握财政收支流的规律和特点；认真落实新《预算法》第57条的规定，严格依照法律、法规和国务院财政部门的规定，及时、足额拨付预算支出资金，合理安排财政收支规模和进度，减小财政收支时间上的不匹配对存量资金的影响；加强对预算支出的管理和监督，不虚假列支，及时对预算支出情况开展绩效评价。在此基础上，合理设定财政存量资金目标并辅以相应的财税政策，通过优化预算管理与执行，使财政收支流的规模、进度尽可能匹配，缩小收支差。

（三）规范国库集中收付改革，建立国库收支一本账

建立以国库单一账户为核心的国库集中收付制度、实现国库收支一本账是精细化掌握财政“家底”的基础条件，也是杜绝财政资金“体外循环”、科学分析、预测，统筹调度、管理财政资金的保障，更是避免各级财政部门在商业银行开立的财政专户上积聚大量资金的治本之策①遗憾的是，新《预算法》虽然在第61条规定：“国家实行国库集中收缴和集中支付制度，对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理。”同时，对财政专户的设立作出了严格规范并在法律责任部分对“违反本法规定开设财政专户的”明确实行责任追究，但没有取消财政专户，这不利于实行彻底的国库单一账户制度、建立国库收支一本账，容易造成财政资金存放上的“多点开花”甚至寻租，不利于盘活财政存量资金。。

（四）统筹安排使用，尽早盘活各项结存、结转资金

新常态背景下，更应该统筹安排使用各项结存、结转资金，充分发挥财政资金的引导和保障作用。建议研究出台统筹安排使用各项结存、结转资金的措施，充分发挥结存、结转资金的效益。

（五）规范政府举债行为，合理确定举债规模

各级政府要适应新常态，管好政府该管的事，不搞强刺激，不好大喜功、不唯GDP论。在确定举债规模及时机时，应从国家建设实际需要出发，并充分结合财政收支形势，适时、适量动用财政存量资金，逐步消化历史库存，避免盲目大量举债。

[1]刘家义.关于2012年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告[Z].

（责任编辑：王淑云）

1003-4625（2014）12-0097-03

F830.44

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2014-09-22

徐诚（1977-），男，河南光山人，高级会计师，研究方向：中央银行经理国库理论与实务。