教育政策分析：主体性价值视角及方法论概述

王 宁

(海南大学政治与公共管理学院，海口570228)

教育政策分析：主体性价值视角及方法论概述

王 宁

(海南大学政治与公共管理学院，海口570228)

任何政策活动得以展开的第一要素就是政策参与者——政策主体。政策主体是任何政策得以开展的前提和目的。教育政策同样是多个政策主体活动的结果。政策主体依据自己不同的政策诉求形成各自不同的政策主体性价值。任何现代社会的教育政策主体由国家、执政党、政府、非政治社会组织以及个人(家庭)构成。这些政策主体性价值构成了政策活动的逻辑起点和终点，因此，基于教育政策主体性价值视角分析教育政策活动为当前的教育政策研究提供了一种符合现代教育民主机制的分析视角。

教育政策；政策主体；主体性价值

一

自1950年美国政治科学家拉斯维尔提出“政策科学”概念以来，政策研究以社会生活中的政策领域，即现实的政策实践、政策系统及政策过程作为研究对象，逐渐形成了相对独特的研究领域。现在，政策研究成为政治学、经济学、社会学、行政学等学科领域越来越受关注的热点问题。这与学术界与社会公众对公共领域的关注越来越多有极大的关系。这是因为政策在更大广度和深度上影响着社会公众的生活，同时，得益于现代媒体技术发展的影响，政策也越来越多地受到社会公众的关注。

同时，也有越来越多的各个领域的学者开始把政策研究作为一项学术追求或职业选择。他们或来自于传统的学术机构，或来自于具体的政策实践领域，或来自于第三方的政策评价机构。但是，在中国，政策研究的发展实质上并没有更深刻地影响到更优的政策决策，正如美国政策学者罗伯特·海涅曼所言，“在各级政府和政策过程的每个阶段，问题的分析研究和项目的评估司空见惯，然而，尽管复杂调查分析方法不断发展，政策分析仍然没有对政策制定者产生重大的实质性影响。政策分析人员仍然远离决策的权力中心。”[1]这种情况产生的可能原因一方面是因为政治系统运行的封闭保守规则，另外一个原因就是政策本身就具有非常复杂的属性。封闭保守的政策制定系统使得外部社会公众或专家没有机会和条件了解政策的运行机理或者获得政策运行的全部知识与信息，政策本身运行也是多主体参与的复杂系统。所以，探寻一种简单而有效的政策分析方法成为政策研究者必须面临的问题。同时，政策是与具体的社会实践联系在一起的，任何政策都具有相对独特的对象领域，比如经济政策、文化政策、民族政策、社会保障政策、教育政策等，这些独特的对象领域更增加了政策的复杂性。所以，部分政策学者开始把复杂性理论引入政策研究领域。反过来，如果从具体的政策对象领域来思考政策复杂性的问题，或许能够探索出一条相对独特的分析思路，这其中，教育几乎是所有现代民主国家都必须面对且极具广泛影响的一个政策领域。

二

在计划经济时代的中国，教育政策制定与运行与其他的国家系统政策一样，是作为自上而下的权威系统或行政系统的附属物出现的，并没有太多的政策学者参与其中进行研究。当时，把整个国家的社会生活都纳入计划范畴是典型的时代标签。在计划体制下，由所谓精英构成的国家权威体系安排社会生活的各个领域，社会公众仅仅是社会生活的参与者而并非创造者。非权威系统的政策研究者并没有机会把政策研究的内容、技术、方法应用到更为具体的政策领域，社会公众更没有条件把自己的想法传递到政策决策层面内。而且，严格来说，在计划经济时代不存在所谓的公共领域这个概念，因为在强调整体主义的时代，一切都可谓公共领域，但这种公共领域并非当前与多样化的私人领域相对的公共领域。没有真正意义上的公共领域也就意味着不可能形成符合社会公众需要的公共政策，当然，没有真正公共领域的时代不可能产生出强调不同人的权利和多元诉求的公共政策，更多的是强调基于阶级分析概念的政策。这种基于阶级分析概念的政策事实上应该说是一种指令性计划的变种，并非当下所言的政策。自然而然，我国的教育政策同样与其他领域的所谓政策一样，有着典型的权威主义气质、精英主义色彩或计划经济影子。

与中国教育政策深受权威主义影响不同的是西方的教育政策则似乎相对较少地和权威系统发生联系，至少在权威系统和教育系统之间还有专家、社会组织或公民团体等作为中介，美国教育政策学者彼得森曾经论述美国的教育政策时指出“教育政策的形成完全由这一领域的专家独立完成，并不受外界压力的影响”。虽然后来的很多教育政策也逐渐会看到权威主义的影子，但是，2013年3月26日，美国印第安纳州最高法院全体法官以五对零满票支持该州学券(School Voucher)项目又使得该州的教育系统远离了权威主义的影响。这并不是说西方国家的教育政策就不受权威主义的影响。比如法国的教育政策的制定同样深受精英主义的影响，布尔迪厄在其名著《国家精英：名牌大学与群体精神》中曾经深刻而实证地论述过教育领域中的精英主义或权威主义思想。但是，至少来说，西方的教育政策囿于西方的民主政治体制，不得不在出台教育政策的时候需要相应的政策研究者、利益相关者或政策直接参与者参与其中，用以证明政策自身的科学属性。

人类独有的教育系统同样是公共政策的对象领域，公共政策所从事的无论是价值分配、机会分配还是物质资源的配置，同样也适用于教育领域。教育领域同样也是非常复杂的系统领域，也是不可能形成统一标准或达成一致的领域，这同样也是教育领域的特征。如果要在教育系统追求统一与标准，那或许是一个民族的悲剧。这是因为本来接受教育的人就是多样且千差万别的，如果对人追求统一与标准，必然是一个更悲剧的结果，历史的经验已经充分证明过这一点。马克思曾经用“人的异化”来概括这一类问题。伴随着改革开放，中国社会主义市场经济体制的确立急速地改变着中国社会的各个领域。社会各个领域发生了重大的变化，社会多元价值观念开始形成，社会活力开始恢复，社会诉求开始得到关注，社会自由度开始增加，扩大范围的私人领域开始出现，同样，公共领域也逐渐成为社会关注的内容，政策也逐渐伴随着中国公共管理学科的生根发芽，逐渐发展起来。教育领域的公共政策也就表现出更多样化、多元化甚至是多层次的诉求。教育政策的复杂性可见一斑。美国教育政策学者佛兰德·S·柯伯思在考察美国教育活动的基础上指出，“教育政策的制订是一门极为复杂的学科，有成千上万的人参与了这项令人眼花缭乱的制订工作。它有它自己的文化历史背景，它自己的合法惯例，它自己财政上和政治上的依托，以及它自己的专门术语，总之，因为它的领域之广阔和多变，以致使大多数学者想对它的本质增加些真正理解，是需要费些力气的。”[2]理解教育政策也是非常艰难的一门技术与学问。同样，在计划经济时期中国教育系统虽然深受权威主义影响，但同样也存在着足够的复杂性。

这样看来，如果把政策研究与教育领域结合起来进行研究就可以具有两方面的好处，一方面可以紧贴政策的对象领域开展研究，另一方面，教育领域的政策活动丰富了政策研究的内容。在纷繁复杂的教育政策领域，探寻出一种政策分析方法不仅仅丰富了教育政策研究，为中国的教育政策研究提供一种不同的视角，同样，也可以促进一般的政策研究，推动政策科学的发展。

教育政策分析是一个方兴未艾的研究领域，近年来，受到了越来越多研究者的关注，而且，教育政策几乎是现代民主国家都必须面对的一项公共政策内容。但是，即使在国外，在教育政策研究中理论一直很难发展起来。这种情况的出现与教育问题研究中缺少一种能广泛为人们所接受的知识分类学有关。教育领域繁纷复杂的活动内容与价值要求也使得教育领域的知识分类显得非常困难，甚至任何分类都不为人们所接受。那么，基于众所周知的原因，与西方国家的政策研究相比，中国公共政策研究起步相对较晚，国内学界对教育政策的研究则相对就更少。更根本的原因在于，自改革开放以来，中国的教育政策事实上和其他领域的政策一样仍然是一个封闭运行的相对保守的系统，无论是研究者还是社会公众都几乎很难一窥教育政策的决策及运行过程，根本不了解政策决策的程序、信息甚至是结果。其中，比较明显的表现就是无论是具有强制性的义务教育还是非义务教育领域，基于权力系统行政化的倾向依然严重，权威系统仍然在很大程度上负责配置教育资源、调控招生规模、设置教育标准甚至是直接左右教育评价标准与结果。参与教育政策活动的直接主体——教育者和受教育者并没有获得足够的权利支持来表达自己的意愿和诉求，特别是作为受教育者的个人或家庭几乎没有表达受教育意愿的机会、渠道和条件。这或许是中国的教育政策研究最应该关注的问题。该问题的核心是公民的教育权利表达渠道相对狭窄或者说根本就没有表达的机会，如何在政策分析中体现公民的教育权利表达或许是当前政策研究必须关注的问题。而且，在教育政策制定过程中，受教育者天然地居于相对劣势的地位，教育行政权威、知识权威和价值权威的存在使得受教育者居于信息严重不对称的劣势地位，比如庞大而严密的考试系统、国家控制的教材体系甚至课程体系、教育系统的奖惩体系甚至是教育科研的项目管理等，这些都必然导致受教育者对教育政策的知识信息获得相对较少，参与的机会较少，不能完全体现自己的意愿和诉求。还有，也是比较重要的是，受教育者自己或家庭依然没有形成做出自我的受教育决策的习惯。基于这些背景来探讨教育政策应该是中国教育政策研究者的基本出发点和落脚点。

当前中国的教育政策分析所取得的研究成果，也多是借鉴西方的政策分析框架来研究中国的教育政策的。西方的政策分析理论应用到中国的教育政策实践存在着本土化政策环境不同的风险，并非一定适用于中国的政策环境。西方国家已经建立起来的比较成熟的社会民主制度能够更完善地保护公民的基本权益，包括表达教育诉求和愿望的权利。加之因为中国社会制度的历史原因和社会主义制度确立以后教育领域模仿前苏联的做法，更多的教育政策研究者多倾向于从政治论的视角、权威主义或民族主义的视角来界定或审视教育政策，把教育政策看做是权威政治系统运行或符合集体主义需要的产物，忽视了教育政策活动参与主体本身所具有的其他属性及特征。因此，探讨基于不同政策环境和其他政策属性来研究教育政策是一种有益的尝试。

在阅读大量政策研究文献的基础上，可以轻易地发现，政策主体是任何政策得以开展的条件和目的，而且也是必要条件。没有政策主体的政策活动是不可想象的，没有以政策主体作为政策目标的政策更是虚妄的。政策主体可谓是政策活动的灵魂所在，没有政策主体参与的政策不能称之为政策，单一政策主体的政策也是不存在的，因为单一主体不需要政策调整，不朝向政策主体的政策活动更是盲目的。在现有的政策分析研究中，很多学者通常过多地关注的是政策活动的过程、利益或价值的分配或者政策活动的结果，较少关注政策活动的参与主体。教育政策主体同样也是教育政策活动的目的所在，任何政策活动如果缺乏政策主体的考察，必然会偏离政策施行的初衷及目的。从政策主体的角度考察教育政策或者其他的政策事实上可以称之为政策的基础研究，是把政策活动中人的因素析出来，然后再回过头来进行政策分析研究。但是，现实的教育政策研究总是存在着两种倾向，一是过分地关注应用性的政策研究，强调立刻见到效益的政策研究，或者过多地关注政策资源配置，二是过分地把政策研究抽象到所谓的哲学层面、阶级层面、民族层面或价值高度，忽略了政策活动的实在性特征。从教育政策中的人的因素也就是政策主体的因素来研究政策既可以提升教育政策研究的理论意蕴，同样，又可以回到教育政策活动的逻辑起点——受教育者或教育活动参与者的不同诉求。当然，为了进行该项研究，能不能准确地对教育政策活动主体进行分类是必要进行而且必须进行严谨思考的问题。

如果按照价值的哲学概念来理解，政策对于政策主体的意义和价值可以称之为政策主体性价值，政策主体与政策之间的关系可以用主体性价值来表述。政策主体性价值是政策主体活动的内在的约束和规定性，也就是说政策活动是基于政策主体性价值展开的。脱离政策主体性价值的政策活动本质上是脱离了政策活动的原来目的，这种政策只能是虚妄的，没有实际的价值和意义的，或者说是存在其他不良目的。作为公共政策领域一个分支的教育政策，也必然会有各种主体参与其中，也必然要以主体活动为前提条件，更要以政策主体作为目的而存在。而且，教育政策是以发展人的心智、提升人的能力和促进人的文明为目的的活动，政策的主体性在教育政策领域应该具有更切实的意义和价值。教育政策主体性价值可以简单理解为参与政策活动的主体对教育政策这一客体所表达出来的诉求和期望，当然，也可以理解为教育政策这一客体对政策主体的存在价值和意义，更通俗易懂地讲，就是参与政策的人想从政策活动中得到什么，政策活动又会给予政策主体什么。

三

从参与教育政策活动的不同主体入手，尝试依据个人主义的视角、理性主义思维以及分析哲学进路的基本理念，试图建立基于教育政策主体性价值的分析模式或框架。

在当前的中国语境中，个人主义通常会与自私自利联系在一起。自私自利一词是一个具有严重贬义的词，顺带着个人主义也就不会留下什么好的名声了。仔细考察西方很多政治学、经济学、社会学之类的著作，可以很清楚地发现个人主义并非真有这么坏的名声，反而受到很多研究者的褒扬，并把个人主义当成分析问题的有效视角。奥地利经济学派的代表人物路德维希·冯·米塞斯曾经论述过个人主义对于研究和分析社会事务的重要意义，“为科学的目的，我们应该从个人的行动出发，因为这是我们可以直接认识的惟一事物。离开了个人的行动而可以运行和表明自己的社会观念是荒谬的。每一个社会的事物都必定是可以以某种方式在个人的行动中认识的。”[3]当然，个人主义也会受到整体主义或集体主义者的批判。但是，现在看来个人主义的视角仍然不失为比较切实有效的一种分析视角。

理性主义思维更多的是一种认识问题的方式方法问题，侧重于从自我对社会的认知与理解中来判断事物的性质与形态。理性主义是伴随着人类社会自身对自我以及外部世界的认知逐渐发展前来的，通常与愚昧、蒙昧、专制等相对出现。被誉为 “法兰西思想之王”、“法兰西最优秀的诗人”、“欧洲的良心”的哲学家伏尔泰曾经论述过理性这一主题，“以人的理性作为求得真理的准则，人依其理性以认识自然，也依其理性以改造社会，发扬理性就是推动历史；蒙蔽理性，就是阻碍进步”。伏尔泰的理性主义又是一种文化传统。这种传统就是推崇理性，崇尚科学，重视逻辑思维，相信知识的力量。另外，在认识论中，理性主义与经验主义可谓是齐头并进的两种倾向，经验主义认知方式的弊端可谓众所周知，理性主义则可以从具体的、碎片化的和实在的社会现象中抽象出具有普遍适用性的知识系统。如在伴随着欧洲中世纪结束的宗教改革运动、思想启蒙运动和文艺复兴运动的发展，诞生了对自由、平等、个人权利的理性思考。理性主义结束了人类蒙昧和无知，但是，后来也有部分人走上了“唯理主义”的道路。特别是作为奥地利经济学派继承者的哈耶克经常用“唯理主义”一词来概括那些“用以指代过分强调理性的经济学等社会科学流派”，特别是指那些认为能够给一个社会进行宏大的精密计划的人。当然，理性主义的运用并非一定要走向“唯理主义”，单纯从思维的角度运用理性主义是对教育政策研究具有一定积极意义的。

分析哲学是一种特有的哲学流派，把分析作为哲学发展和哲学方法的中心议题。但这里的分析哲学更侧重于从分析、分解的逻辑进路来看待具有整体特征的事物，把要研究的对象按照某种标准从整体分解出部分，从集体分解为个体的过程，如教育政策主体进行适当的分类。分析哲学的逻辑进路是借鉴了近代自然科学的研究传统，即运用逻辑进行意义分析的研究路径，具有了自然科学研究中的实证主义特征。运用分析哲学的逻辑进路来研究教育政策，首先就必须把教育政策整体按照某种标准或条件分解成不同部分，有利于抛开政策现象看待问题的本质。任何研究的开展都会存在分析哲学的思维进路，分析哲学关注的是“什么是什么的理由、前提以及论据”，比如，人类社会和政治体制的基本理由或理性基础是什么、为什么说政策主体是构成政策活动的第一要素等。分析哲学的逻辑进路可以把对教育政策现象的关注转向对教育政策活动要素、因果、源流甚至是本质的关注，基本上是遵循着循序渐进的方法逐渐厘清政策活动的本质是什么，而不是像有些政策分析学者预先设定出一定的价值、伦理或想象的社会形态再来研究教育政策问题。

基于上述三种方法论基础，按照政策活动的经验以及相关的政策理论，任何现代社会的教育政策主体都由国家、执政党、政府、非政治社会组织以及个人(家庭)构成。这些政策主体既是政策活动的出发点，也是政策活动的参与者，同时也是政策活动的目标对象。这些主体是任何教育政策活动都必不可少的参与者，它们对教育政策的不同诉求与期望构成了具有复杂性、多样性以及多元性特征的教育政策主体性价值。因此，教育政策也就成为不同政策主体性价值的载体。当然，任何的政策活动还必须面对的就是外部的生态环境要素。这些生态环境要素由政策活动所面对的政治、经济、文化以及社会生活领域构成，因此，还很有必要把政策主体性价值置于一定的政治、经济、文化以及社会生活领域构成的政策环境中进行考察。

在此基础上，将通常出现在哲学领域的主体、主体性、主体性价值等概念引入教育政策分析研究，一方面拓展了教育政策分析研究的知识领域，另外一方面是摆脱了传统的依据单方面的知识比如政治学、教育学等看待教育政策的狭隘观念。更应该受到鼓励的是，主体性价值分析侧重政策活动主体的不同诉求，体现着对教育政策主体的尊重，特别是把个人和家庭作为教育政策活动的主体凸现出来，蕴含着深刻的教育政策民主意义和价值。

[1][美]罗伯特·海涅曼, 威廉·布卢姆, 史蒂文·彼得森, 爱德华·卡尼.政策分析师的世界：理性、价值观念和政治[M]．北京：北京大学出版社, 2011：1．

[2][美]斯图亚特·S.那格尔.政策研究百科全书[C]. 林 明，译.北京：科学技术文献出版社，1990：442.

[3][奥]路德维希·冯·米塞斯.经济学的认识论问题[M].梁小民，译.北京：经济科学出版社，2001:41.

(责任编辑沈广斌)

G640

A

1003-8418(2014)02-0021-04

王 宁(1978—)，男，河南汝南人，海南大学政治与公共管理学院副教授、博士。

国家社科基金青年项目(CDA110114)；海南省教育科学规划重点项目(QJZ125003)；海南省社科规划项目(HNSK(GJ)13-91)；海南大学博士科研启动基金项目(KYQD1327)。