我国清洁发展机制风险及其对策研究

林小梅

(福州大学法学院，福建福州350108)

一、清洁发展机制的确定及意义

在《京都议定书》确定的三大机制中，清洁发展机制最为引人注目，被认为是“京都奇迹”。作为京都三机制中唯一将发达国家与发展中国家联结起来的减排机制，不可否认，它是一个双赢的机制。一方面，发展中国家由此可获得可持续发展的先进技术和资金;另一方面，发达国家也能用技术到发展中国家换取其能源产业的发展，从而大幅度降低本国减排成本。清洁发展机制的确立对于全世界实现共同减排有着十分重要的意义和地位。现有的CDM制度在实践中虽然颇有成就，但仍存在许多弊端，要想在第二承诺期继续发展壮大，势必对其进行改革完善，方能更好地实现其宗旨。

二、对清洁发展机制实施过程进行风险分析的必要性

风险，即不确定性，对风险的认识和把握关系到交易双方的直接利益和基本的权利义务。任何项目都是有风险的，CDM项目也不例外。国际碳市场是目前在全球范围内唯一的环境市场，发达国家和发展中国家之间在清洁发展机制上的合作是以市场为导向。我们可以把清洁发展机制看做是一种基于减排量购买协议而形成的买卖关系，即基于合同的国际买卖关系。但是，不同于一般的国际买卖关系，CDM项目的产品CER的交易，即碳汇交易，其买卖的标的物只是一个经过核证的减排量，其实是法律创设出来的一种法律拟制交易，这种产品的出现是建立在国际社会道义的基础上，在全球舆论压力的驱使下，由联合国强制各国政府接受而产生的新兴商品。它扩展了法学理论中关于“物”的概念，将一般意义上不能构成物权客体的气体环境容量资源导入拟制交易的环节，构成一个无形物的交易市场。清洁发展机制项目涉及多种性质不同的主体，所交易的又是未来可能发生的减排数量，具有类似于期货交易的特点，在法律上的把握上难度非常大。

国际上CDM处于摸索阶段，没有成熟的经验可借鉴，而我国国内排污权交易亦只是处于试验、起步阶段，缺乏经验的积累，目前我们在处理清洁发展机制风险问题上的专业人才、资金和司法经验都很不足。因此，对清洁发展机制的风险进行研究，对于我国清洁发展机制的发展具有深远的意义。

三、清洁发展机制项目的国际环境风险分析

CDM制度在适用过程中存在一些不确定性因素，而这种不确定性主要来源于气候变化问题本身的不确定和国际法以及国内法上的不确定性。首先要考虑的是国际环境风险问题。气候变化本身是一个复杂的科学问题，因此自从这一问题提出后，争论就一直存在。一般来说，气候变化的不确定性，主要包括气候变化的原因、气候变化的预测以及气候变化的影响三方面。由于这些不确定因素的存在，有些国家以此为借口，拒绝履行其应尽的减排义务，因此给CDM的发展带来了一定的阻力。例如，美国国内就有一种观点认为:“气候变化是欧洲用来制约美国的阴谋论。”并且以温室气体问题在科学上具有不确定性作为退出《京都议定书》的借口之一。但我们也不得不说这只是美国的一个托词而已，其根本原因还是美国奉行环境保护单边主义。在这种情况下，在缺少美国这样的碳排放大国的参与下，CDM项目的市场能力等或多或少的都会受到影响，甚至包括《京都议定书》的号召力都会受到影响。

四、清洁发展机制的制度风险

CDM项目在实施中要受到国际和国内的双重管制，且具有较强的技术性。因此其制度本身也存在一定制度性风险。

(一)议定书规定的第一承诺期期满后CDM机制存续的不确定性风险

2012年，《京都议定书》规定的第一承诺期期满，第一承诺期以后的减排义务没有明确的规定，所以第一承诺期以后的CDM项目并不明朗，这是CDM发展中遇到的最大的不确定性。然而，由于各国家对气候变化所持的态度不同，历次国际气候会议都没有达成一致意见，没能出台具有法律效力的国际性法律文件。包括近期在波兰举行的华沙气候大会，其结果也不尽如人意。但各个国家在关于减排问题国际合作上态度的不同，一些国家置其他国家的利益于不顾，一些国家害怕在解决全球气候变化的过程中本国利益被牺牲，所以国际气候谈判长期处于“囚徒困境”之中，在这样一个国际环境下，无疑进一步增大了CDM投资的风险，挫伤了各国的投资热情。

(二)清洁发展机制项目的国际合作缺乏有效的履约机制

虽然《京都议定书》是目前世界上应对气候变化唯一具有法律约束力的国际性文件，但是其并没有克服国际法的软法性质，议定书及其后召开的国际气候大会都没能对京都三机制制定一个具体可行的履约机制中至关重要的违约惩罚机制，议定书也只进行了有限的原则性规定和要求，对项目的开展无法起到指导的作用，这使得清洁发展机制的实行大打折扣。未来国际社会应致力于完善清洁发展机制的履约机制，尤其应明确不遵约的惩罚机制。

(三)项目国际注册风险

CDM项目能否注册成功具有很大的不确定性。项目注册是CDM机制流程的决定性步骤，它决定了一个项目能否成为清洁发展项目。在项目注册之前，需经过项目识别、项目设计、项目审定等阶段的运行。除了国内的审批程序，CDM项目还必须在联合国执行理事会(EB)注册。除了程序方面的审查事项外，EB对制定项目经营的审查也很严格。对项目设计文件中的监测计划、基准线的研究等都有严格的方法。而CDM项目的每一个步骤是互相牵连的，无论哪一个环节的工作没做好，CDM项目的其他工作必然无法继续开展，而如果前期工作完成后，而项目无法顺利注册，EB将会拒发CERs，也势必使前期投入的资金付诸东流。根据我国CDM项目的发展状况来看，2005年2月16日《京都议定书》正式生效，我国CDM项目蓬勃发展。自2008年上半年我国被驳回和撤销的CDM项目开始增加，因此，项目业主在项目选择时应保持谨慎态度，以期降低项目注册时的风险。

(四)发展中国家的政策与法律风险

CDM项目注册的一个前提条件就是获得参与项目的各方所在国家政府的批准，并出具该国家的项目批准函。很明显，在这一阶段首先要面对的是各缔约国国内政策的风险。因为各国出于对自身发展、环境政策以及对自身利益的考虑，对待CDM项目的态度并不相同。其政策与法律在不同的时期发生变化，而“虽然这些法律不是直接调整CDM项目的，但是却可能与之有着密不可分的关系，诸如，价格控制、税收、进出口管制等等。由于CDM项目从初期投资到最后实现收益，中间有很长的时间跨度，政府政策与法律的变化极易使项目受到影响，甚至发生中断。因此，在CDM项目审定之前，务必事先对项目相关国家的相关法律、法规、政策进行了解，预估可能出现的法律风险问题，做好风险防范措施。尤其是在一些并不是太支持CDM项目的国家，更需要谨慎对待和充分了解其国家的相关规定，以免延长审批时间，从而加大交易风险。我国虽然不少政策都积极推行CDM项目，一般都能获得政府的批准函，但是根据我国政府颁发的《清洁发展机制项目运行管理办法》(下文简称《办法》)，规定了目前只有中资或者中国控股的企业才能有资格主办CDM项目，而不接受外资企业。港澳台地区视为中资，但是需要这三个地区的相关机构出具证明，证明该公司确实属于这些地区。参与主体范围过于狭隘，这也是我国法律规定的一个不足之处。

五、清洁发展机制风险应对策略

(一)国际环境风险的规制

随着全球气候的恶化，以及极端恶劣气候的频繁发生，各国应充分认识到全球气候问题的严重性，并且认识到气候问题是全球性而非地域性的。面对气候变化存在的种种不确定性，我们既不能等到各种不确定完全消除后再采取行动，也不能在还没确认危害之前就盲目地采取行动。首先，世界各国仍应继续坚持《框架公约》在气候问题上的基本原则，谨慎处置气候相关问题，采取预防措施，预测、防止或尽量减少引起气候变化的原因，并缓解其不利影响，当存在造成严重或不可逆转的损害威胁时，不以科学上没有完全的确定性为理由推迟采取这类措施。克服环境保护的单边主义，把环境保护放在首要位置，消除隔阂，各国应通力合作，形成崭新的全球合作伙伴关系。其次，人类应该清醒地认识到，我们共有的地球母亲已经千疮百孔，即便气候问题仍存在一些不确定性，但这并不是我们拒不采取行动的理由，全球气候变暖对我们这一代人的影响或许是微乎其微的，但是，我们应对后代子孙负责，拥有良好和适宜生存的环境是所有物种共同享有的权利。各国应重新审视自己对待气候变化的态度，采取措施积极应对这一全球性问题，应对气候变化归根到底是转变人类经济发展方式的问题。CDM机制为减少碳排放，实现可持续发展提供了一个很好的平台，各国应放弃在政治上的较量和经济利益的博弈，共同合作，协同实现人与自然的可持续发展。

(二)项目参与国政策扶持

考虑到CDM运行前期，项目业主投入成本较大，存在高风险，项目参与国的政府负有降低本国政策不确定性的责任，并且为CDM项目提供资金和技术扶持，降低CDM项目的投资风险，吸引、鼓励企业积极参与其中。

(三)加快立法进程，为CDM项目的运行提供法律保障

以我国为例，我国现有的《CDM项目运行管理办法》只是部门的行政规章，其法律地位较低，而CDM是与能源开发、利用和投资等都有着重要联系的法律机制，其所涉及的诸多内容都应该由具有较高效力层级的法律来规定。因此，我国应加快制定清洁发展机制法律法规，保证CDM项目活动的正常有序进行。

(四)加强清洁发展机制国际合作人才培训

随着清洁发展机制的发展，发展中国家在清洁发展机制领域也将面临竞争。而这种竞争越来越表现为人力资本的竞争。对与清洁发展机制人才的培养，政府、企业、中介咨询机构都扮演着重要的角色。首先，政府应积极推进清洁发展机制的相关技术教育在高校的推广，制定相关的从业标准和规范，形成职业培训、资格考试考试、建立碳市场准入机制等，从总体上提高从业人员的水平。其次，企业也应重视对员工的培训，丰富从业人员的专业知识，以便在参加CDM项目处于优势地位。最后，要求CDM中介咨询机构通过培训或一些技术交流，对项目注册过程中出现的问题进行总结，积累过往的经验，促进清洁发展机制技术服务中介能力的提高，整体上提高行业技术水平。

CDM项目是全球碳排放交易重要方式之一，但其程序复杂，开发难度大、风险高，对风险的控制会影响交易的最终效益。CDM项目参与各方必须不断提高风险意识，加强对风险的防范和控制，方能提高项目投资决策的科学性和可靠性，增加交易安全。

［1］陈淑芬.国际法视角下的清洁发展机制研究［M］.武汉:武汉大学出版社，2011.

［2］张永毅.CDM下投资者与项目业主的风险探讨［J］.西南农业大学学报(社会科学版)，2009，(2).

［3］王宪明.清洁发展机制(CDM)国际合作研究［M］.北京:北京邮电大学出版社，2011.