我国检察官选任招录制度研究*

陈绍斌,梁家喜,刘 侃

(泗县人民检察院,安徽 泗县 234300)

检察院是我国的公诉机关和法律监督机关,在我们司法系统中占有重要的地位,检察机关的工作对于推进我国的法治进程以及建设社会主义法治国家,具有重要的作用。而检察官作为检察机关的中坚力量,他们的职业素质和工作能力直接影响着检察机关的工作效力和作用,因而,完善我国的检察官招录制度,将更多的优秀人才选拔到检察队伍中来,在我国现阶段的法治工作中具有重要的意义。

一、检察官及检察官选任招录制度的由来

检察官是依法行使国家检察权的检察人员,包括最高人民检察院、地方各级人民检察院和军事检察院等专门人民检察院的检察长、副检察长、检察委员会委员、检察员和助理检察员。检察官制度可追溯到法国中古时期封建贵族的家臣,直到1789年法国大革命,彻底改造刑事诉讼制度后,具有现代雏型的检察官制度才相应而生。1808年,拿破仑制定《拿破仑治罪法典》,将检察官制度定型。随着拿破仑的东征西讨,虽然其最终兵败滑铁卢,但检察官制度却在欧洲各国落地生根。

德意志诸邦在19世纪初叶亦渐次采行法国之检察官制度,在1848年革命风潮后几已成各邦共行之法制,随后普法战争法国大败,本学习法国法制的日本转而学习德意志帝国的检察官制度。中国清朝透过日本学习欧陆法制,亦采用德意志立法例,制定法院编制法,这是引入检察官制度的先声。中华民国于1935年施行新制法院组织法及刑事诉讼法,正式采行检察官制度。

检察机关是我国的公诉机关和法律监督机关,对于我国司法工作及法律的执行有着举足轻重的影响。而检察官选任招录制度就是国家选拔招录合格人员担任检察官的制度,这一制度的实行,对于保障检察官队伍的素质有着重要意义。

二、研究检察官选任招录制度的意义

在一个法治昌盛的国家里,检察官是一份神圣的职业,检察官肩负着捍卫法律尊严,监督法律运行,惩治犯罪的光荣使命。而我国的检察机关在我国的司法体系中占据着重要的地位,对我国司法工作的运行,法治社会的建设,社会秩序的完善具有重要作用。要想让检察机关在司法实践中真正发挥其有效的作用,离不开一批具有较高职业素质和工作能力的检察官。而一批具备较高职业素质和工作能力的检察官的形成,除了与一个国家的法治环境、法学教育相关之外,一个完善的检察官选任招录制度是不可或缺的。当前,我国的检察官选任和招录受制于检察管理体制的行政化和地方化,由于检察官选任招录体制的行政化,使得在这种体制下难以选拔出具备更高职业素质的检察官,更无法激励检察人员努力提高自身的业务素质和职业素质,最终制约了我国检察机关整体素质的提升和优化,制约了我国法治国家和法治社会的建设。

此外,近些年来,随着我国公务员考试制度的推广,检察机关新进人员大多是通过公务员考试方式进入检察机关的,这种行政色彩极强的公务员考试制度,虽然在一定程度上结束了检察机关进人混乱的状态,但是由于对法学教育背景要求不严格,考试科目内容行政化,对法学专业知识考察极少,以至于使法学素养较高的法律人才难以加入检察机关,使得现有的公务员选拔制度难以满足检察机关对人才的特殊要求。另外,检察机关中助理检察员或检察员的任命论资排辈现象明显,无论是何种方式进入的人员,经过简短的培训后便迅速走上岗位,一定年限后便任命为助理检察员或检察员,造成检察员、助理检察员、书记员比例倒挂,形成“倒三角”结构,不利于检察工作的有效开展。

三、当前我国检察官选任招录制度存在的问题

我国《检察官法》的修订和司法考试制度的实行在一定程度上改进了我国的检察官选任制度,促进了检察官队伍整体业务素质的提高。但是,与国家普通公务员合并招录的模式却严重制约了检察系统自身工作的改进和新进人员素质的提升,同时也使得检察系统的人事权受制于当地行政机关的问题日益突出。主要表现在以下几个方面。

(一) 准入门槛过低,严重影响了检察官素质的提高

在公务员考试推行之前的很长一段时期,我国各级检察机关成为了各级地方政府安置退伍军人的主要机关单位之一,这种现象的普遍存在导致了很多不具备法学教育背景的人员进入检察机关,降低了检察队伍的整体素质。而这些人员进入检察系统之后,因为从未接触过司法工作,更没有接受过系统的法学教育,缺乏扎实的法学理论功底,导致在很长一段时间内无法进入工作状态,随着年龄的增长,部分人员将主要精力放在政治地位的提高上,无心业务素质的提升,也疏于业务知识的不断更新,这就严重影响了检察干警队伍知识结构的优化。

近些年来,随着法学高等教育的普及,大批具备法学专业教育背景的大学生充实到检察系统中,在一定程度上提升了检察干警的整体素质,但也存在着一些问题,最显著的问题就是很多大学生进入检察机关前并不具备检察官资格,所以,他们进入检察机关后的头等大事是通过司法考试,而无心工作。与之不相适应的是,我国很多检察机关由于历史原因,检察人员的年龄结构存在着明显的断层,很多检察机关起主干力量的检察官相继到了退休年龄,导致主要业务科室很多人员不具备检察官资格。由于检察机关选任人员准入门槛过低,严重影响了检察机关人员年龄结构、知识结构的优化。

(二) 考试内容行政化,不利于检察人才的选拔

随着公务员考试制度的推广,检察系统与行政机关通过公务员考试制度合并招考,成为当前检察系统选任招录人员的主流,逢入必考的现象改变了以往我国各地初任法官、初任检察官选拔坚持“凡进必考”的状况,彻底结束了过去那种法、检系统进人混乱的局面,实现了人才选拔的制度化和规范化。

然而,与行政机关合并招考,由于考试内容偏行政化,主要适应于行政人才的选拔,譬如,现在公务员考试的主要科目是行测和申论,其主要的考试内容与检察机关的业务和公务没有多大的联系。而检察机关属于司法机关,由于其工作的性质有别于行政机关,因而对于检察人才的选拔也应有别于行政机关,应有自己特殊的要求。近年来部分地区检察机关在招考中意识到这个问题的存在,在公务员基本理论的考试中加入法律知识,但这只是小范围的调整,难以适应检察机关选任招录适用于检察系统工作需要的人才。

(三) 检察官任职资格要求较低和不合理的选拔晋升制度,制约了检察官执法水平的提高

1995年全国人大常委会通过的我国第一部检察官法,对检察官的任职条件作了明确的规定。即:(1) 具有中华人民共和国国籍;(2) 年满二十三岁;(3) 拥护中华人民共和国宪法；(4) 具有良好的政治、业务素质和良好的品行;(5) 身体健康;(6) 高等院校法律专业毕业或者高等院校非法律专业毕业具有法律专业知识,工作满二年的,或者获得法律专业学士学位,工作满一年的；获得法律专业硕士学位、法律专业博士学位的,可以不受上述工作年限的限制。而到了2001年,修订后的检察官法规定,检察官任职的学历条件必须达到本科毕业以上。由此可知,检察官任职资格所需的学历条件在逐步提高,但是对所学专业并没有严格限制。

检察机关是我国重要的司法机关,检察官是代表国家行使法律监督权的司法人员,这就决定了担任检察官的人员必须有着比一般法律从业者更为严格的职业素质要求。目前,在很多地方检察机关,对于通过司法考试者直接任命为检察官并立即上岗工作的现象大量存在,这些人员虽然通过了司法考试,具备了一定的法律基本知识,可是由于办案经验和工作经验不足,往往离成为一个合格的检察官的要求还有很大的差距,并不具备胜任检察工作所需要的实际工作技能,若让他们独立办案,难以避免会出现错误,以致会严重影响检察机关的执法水平。

四、完善我国检察官选任招录制度的措施

(一) 改革检察官任职资格制度

严格把握检察官的任职资格,是保证检察官和检察机关整体素质的最核心要素,没有较好的法律人才的储备,选拔优秀的检察人员将成为一句空话。西方国家对于检察人员的培养、选任、招录选拔有一套较为完善、严格的体制,值得我们参考和借鉴。西方很多国家对于检察官的任职资格要求较高,不但要求检察人员应该具备较高的法律专业知识和司法工作经验,同时还要求其具备良好的职业道德素质。日本对于检察官的选任和招录也极为严格,日本人如果要想成为一名检察官,首先必须经过正规大学的法学本科教育,然后要参加两次非常严格的司法考试,两次考试都合格了,再见习两年之后,还要参加一次司法考试,通过者方可有资格成为检察官。而欧洲大陆法系的代表——德国的做法与日本很相似,要求一个希望成为检察官的人,应该先学习约5年左右的法律,参加一次司法考试后,通过为期两年的实习,还要再参加一次更为严格的司法考试,通过后才有资格成为检察官。

为此,笔者建议,我们应该积极地借鉴日本与德国的做法,从我国的国情出发,在检察官任职资格方面逐步与世界接轨,提高检察官任职资格的门槛,通过设置较高门槛,以有利于推进我国检察官职业化和精英化,从而提高我国检察系统干警的整体业务素质和能力。

根据我国的《检察官法》规定,检察官任职资格是高等院校法律专业或高等院校非法律专业毕业具备法律专业知识,工作满两年的,或者获得法律学士学位,工作满一年的,获得法律专业硕士学位、法律专业博士学位的,可以不受上述工作年限的限制。对于其中过渡性的规定，笔者认为,随着我国司法改革的深入推进,我们应该改变以往检察系统入职门槛低的现状,应要求以具备高等院校法学教育本科以上学历作为检察官任职、选录条件,而不能只要求其具备本科学历,因为通过提高检察官的任职条件,将有利于提高检察官的整体职业素质和水平。

司法考试是我国法律人才从事法律工作的资格考试,因此,完善检察官招录选任制度最为重要的一点就是在完善司法考试的基础上,进一步规范法官和检察官的准入考试,当前我国检察机关在招录人员时,最重要的考试是公务员考试,因为只有通过公务员考试才能顺利地进入检察机关,而司法考试只是公务员考试的一项资格条件,这种考试的程序设计,显然是不利于选拔具备检察官素质的人才的,因为当前公务员考试的内容主要是行测和申论两科,而这两项考试科目内容偏重于考察行政人员,通过这一考试选拔出的人才更有可能是行政性的人才而不是具备较好法律素质的检察人才。因此,我国未来的检察官选任招录制度改革,应该注意在选拔和招录检察机关人员时,对其进行的考试内容应该有别于普通公务员考试的内容,应注重考察一些与检察官工作密切相关的内容。此外,在笔试的同时还应该更为注重面试,应给出一些与检察官实际工作联系紧密的面试试题,以全面考察考生的综合能力。

当然,除了提高检察官的准入门槛外,还有一点也很重要,那就是对于已经通过了准入资格考试的人员,要进行一定期限的专业岗位培训。岗位前培训是培养一名合格检察官的重要手段,在德国、日本、法国等大陆法系的国家,大多都有针对新进工作人员的岗前职业培训制度,我们可以学习和借鉴,可以建立专门的国家检察官学院,要求该学院的学生是每届通过国家检察官考试的新进人员或新晋升的检察官,对这些人员进行一定期限的职业培训,并安排他们进行检察官工作见习,同时,严格规定必须通过这一程序后,才能正式上岗成为真正的检察官。

(二) 创建检察官基层选拔制度

1 在检察系统内部,建立从下级检察机关中选拔检察官的制度 在现在的公务员考试制度下,很多地方出现了省、市、县各级检察机关分别招考的局面,引发了很多问题。其一,很多已经进入了基层检察机关的年轻人难以安心工作,希望通过考试进入更高级别的检察系统,不愿意在基层服务。其二,由于检察官专业性较强,工作复杂,一个成熟的检察人员的成长往往需要5～6年,甚至更长的时间,而由于分级分别考试制度的存在,使得基层检察人员大量流失,很多基层检察院的工作无法开展。其三,高级别的检察机关往往需要更为专业和更有经验的检察人员,直接从社会上招考,导致进入的人员大多职业素质难以满足工作需要。所以,在核定了各级检察院检察官人员编制的前提下,上级检察院检察官职位若出缺之后,应该建立起从基层检察院择优选任的制度。现在的基层检察院干警占全国检察系统干警的七成以上,这些经过了基层磨练的检察干警往往能力强、经验丰富、水平高、吃苦耐劳,完全能够胜任上级检察院的工作,同时,在选拔的过程中,要将平时的工作表现考虑进去,这将能够更好地调动下级检察机关检察官的工作积极性,实行这一制度将大大提升检察机关工作人员的工作积极性和主动性,也能选拔出更优秀的检察官。

2 实行检察官下基层锻炼的工作制度 上级检察机关通过选任和晋升的新任检察官,应该到基层检察院工作一段时间,并根据其在基层工作的业绩和自身的工作能力,再选拔到上级检察院工作。目前,我国的基层检察院案件较多,所办理的案件占全国检察系统办案总数的七成以上,让新任的检察官到基层检察院工作,既可以加强上下级检察机关之间的交流,同时也可以让这些新任的检察官,通过在基层办理大量的案件,从而快速地成长起来,以强化工作能力和丰富工作经验。此外,在条件相对艰苦的基层检察院办案,可以使得新任检察官形成吃苦耐劳的精神,磨砺自身品质,对于其今后指导基层工作,能打下扎实的实践基础和群众基础。

总之,检察机关是我国司法系统非常重要的机关,它肩负着法律赋予的神圣使命,对于我国实行依法治国有着不可取代的重要作用。检察官是检察机关的骨干力量,他们素质的高低直接决定了我国检察机关工作的效率和公信力,所以,完善我国现阶段检察官选任招录制度,是非常必要和重要的。

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