论我国检察机关内设机构改革*

李奎连

(安徽大学 法学院,安徽 合肥 230601)

检察机关的内设机构是检察权运行的载体,检察权能否得到全面、公正、高效的行使,一定程度上取决于内设机构设置是否科学合理。我国现行人民检察院组织法是在对1954 年组织法修改完善的基础上于1979 年制定通过的,虽然经过1983 年、1986 年两次修改,但是随着我国经济社会的不断发展和司法体制改革的深入,检察院组织法在许多方面尤其是检察机关的内部机构设置方面,积累了很多突出问题,已不能适应我国法治建设和检察工作发展的需要,亟待对检察机关内设机构进行调整和完善,以保证检察权得到全面、公正、高效的行使。

一、我国检察机关内设机构的现状

内设机构是指独立机构的内部组织,又称内部机构。内设机构一般不能单独用本机构的名义对外行使职权,是通过所从属的独立机构的名义来行使所赋予的职权。根据《中华人民共和国人民检察院组织法》(以下简称《检察院组织法》)第二十条规定:“最高人民检察院根据需要,设立若干检察厅和其他业务机构。地方各级人民检察院可以分别设立相应的检察处、科和其他业务机构。”目前,我国检察机关的内设机构可以分为领导机构、业务机构和非业务机构,地方各级人民检察院的内设机构大体上与此相对应。根据《检察院组织法》第三条规定:“各级人民检察院设检察长1人,副检察长和检察员若干人,检察长统一领导检察院的工作。各级人民检察院设立检察委员会。检察委员会实行民主集中制,在检察长的主持下,讨论决定重大案件和其他重大问题。”检察委员会是检察机关的领导机构,其职责是在检察长的主持下讨论决定重大案件和其他相关的重大问题。

当前,我国各级检察院内设的业务机构不完全一致,但是一般设有以下业务机构:(1) 反贪污贿赂检察机构,即反贪污贿赂局；(2) 渎职侵权检察机构,即反渎职侵权局；(3) 侦查监督机构；(4) 刑事公诉机构；(5) 控告、申诉检察机构；(6) 监所检察机构；(7) 民事、行政检察机构；(8) 职务犯罪预防机构；(9) 检察技术机构；(10) 案件管理部门,即案件管理办公室。非业务机构,有时也可以称为检察管理机构,负责检察院的人、财、物的管理工作，一般包括以下机构:政治人事部门,行政管理部门,财物管理部门。

二、我国检察机关内设机构存在的问题

我国检察机关内设机构存在的大量问题是长时间积累的一种结果,产生这些问题的原因是多种多样的,这些问题不仅严重影响了检察机关工作的开展,也在一定程度上阻碍了司法改革的步伐。

(一) 内设机构庞杂、职能重叠

就最高人民检察院而言,无论是领导机构、业务机构还是非业务机构,三者数目的总和比较大。从最高人民检察院公布的数据来看,22个一级内设机构的数量与国务院部委的数量接近,如果加上二级内设机构和事业单位,最高人民检察院内设机构的数量将超过国务院部委的数量。然而1949 年最高人民检察署成立时,设置了6 个内设机构,其中3 个综合部门,3 个业务部门。地方各级检察机关的内设机构数量更不用说,虽然中共中央办公厅关于印发《地方各级人民检察院机构改革意见》的通知(中办法【2001】9号)中明确规定省级人民检察院内设机构一般设置为15个左右,但实际上省级检察院一般在20个左右,如果加上二级内设机构，其总数将更多。市、县两级随着所辖区域的减小,相应的内设机构也在减少,一般在15个左右。根据《最高人民检察院〈人民检察院刑事诉讼规则〉(试行)》的规定,全国各地检察机关在2013年纷纷设立了案件管理机构(案件管理办公室)。随着时间的推移,检察机关的内设机构数量越来越多。这一方面是由于社会的发展使检察机关法律职能不断扩展和检察业务不断增多而产生,另一方面是在设置内设机构时缺乏充分考虑人力资源成本所导致。内设机构过多必然导致案件或信息需要在内部经过多环节的流转,由此带来的是较低的工作效率。此外,作为国家法律监督机关,如此之多的内设机构,不仅需要大量的人力资源,而且也会出现机构之间的职能重叠。例如,反贪污贿赂局与反渎职侵权局之间,在查处职务犯罪方面存在职能重叠,无论是反贪污贿赂局还是反渎职侵权局,虽然侧重点会有不同,但是二者均是围绕查处职务犯罪开展工作,以打击贪污腐败为重点,以实现社会公平、正义与和谐、稳定。

(二) 内设机构数量不一致、名称不统一

内设机构数量的一致性是系统具有严密的等级结构的体现,也是发挥系统功能的保证。在我国,无论是上下级检察机关之间,还是同级检察机关之间,内设机构数量不一致已经成为一个较为普遍的现象。检察机关内设机构数量不一致在最高人民检察院与地方各级人民检察院之间表现最为突出,最高人民检察院设有22个一级内设机构,而有的省级人民检察院设有18个,有的设有15个,有的则设有27个,省级人民检察院的内设机构数量要么少于最高人民检察院,要么多于最高人民检察院,严重缺乏一致性。检察机关内设机构名称不统一的问题也很突出,主要表现在同级检察机关内设机构名称不统一和同一个检察机关内设机构不统一两个方面。同级检察机关之间虽然很多内设机构的职能相同,但是名称却大相径庭。例如,对于渎职侵权检察部门,有的检察院称为“渎职侵权检察局”,有的检察院却称为“反渎职侵权局”。同一个检察院的内设机构虽然级别相同,但名称却不统一,有的称为“局”,有的称为“科”,有的称为“室”,有的称为“中心”。

(三) 内设机构设置标准混乱、模式不统一

一般情况下,检察机关内设机构的设置是按照法律赋予检察机关的职能来安排的,因此,检察机关的职责与权能决定着检察机关内设机构的数量。而事实上我国检察机关内设机构设置并不是完全按照这个标准,可以说设置的标准五花八门。有的是以领导关系作为设置标准,如检察委员会与其他内设机构;有的是以刑事诉讼程序阶段作为设置标准,如侦查监督科、公诉科、控告申诉科;有的是以案件的性质作为设置标准,如反贪污贿赂局与反渎职侵权局。有学者就认为：“内部机构设置没有统一分割和命名标准,导致了内设机构设置参差不齐。各内设机构的职责相互不能有效衔接,职责界限也不很清晰,直接影响了检察职能的发挥。”检察机关内设机构不仅设置标准混乱,而且设置的模式也不统一。例如,大多数检察院将反贪污贿赂部门与反渎职侵权部门分开设立,而有的检察院将二者合并设立,称之为职务犯罪侦查局，有的检察院设立职务犯罪预防科,有的检察院将职务犯罪预防放在反贪污贿赂局,或者放在职务犯罪侦查局。

三、我国检察机关内设机构的改革方向

职能,就一个机关而言,是指其职权发挥作用的主要方向。就我国检察机关而言,其职能是指法律赋予检察机关的职权发挥主要作用的方向。我国检察机关内设机构改革要秉承保证检察机关职权全面、高效、正确行使的原则,以“大部门”制为方向,以法律赋予检察机关的职能为标准来划分不同的内设机构。根据宪法和法律的相关规定,我国检察机关还具有代表国家行使公诉权、侦查职务犯罪以及综合性事务等职能。

笔者认为,根据我国检察机关职权的法律属性和特点,可以将其分为职务犯罪侦查权、刑事公诉权、法律监督权以及综合性事务权等几部分。这些既有紧密联系又有区别的检察职权板块,共同组成了一个完整的检察权。通过这种划分,把与职务犯罪有关的三个机构予以整合,即将反贪污贿赂侦查权、渎职侵权检察权与职务犯罪预防权合并为职务犯罪侦查权。刑事公诉部门不调整,予以保留,但是其不再行使刑事审判监督权,而是专门行使刑事公诉权。将侦查监督权、刑事审判监督权、监所检察权、民事行政检察权、控告与申诉检察权以及案件管理权予以整合,共同组成法律监督权。将人事、宣传、教育培训、监察、纪检、办公室、技术、装备、政策研究、机关党务、老干部、检委会办公室等行政事务性职权整合为综合性事务权。通过适当的整合,检察机关不同的职权板块将由不同的内设机构予以行使。有鉴于此,我国检察机关内设机构应当根据不同级别进行如下改革和完善。

以最高人民检察院为例,最高人民检察院共设有22个内设机构,根据上述检察机关职权板块的划分,可将其内设机构进行适当合并以成立新的内设机构。一是将反贪污贿赂总局、渎职侵权检察厅和职务犯罪预防厅合并为职务犯罪侦查部,负责贪污贿赂案件和渎职侵权案件的侦查,并结合职务犯罪案件侦查情况开展职务犯罪预防宣传和教育。二是将公诉厅予以保留,但将其审判监督职能予以剥离,划归法律监督部门,称之为公诉部,其专门行使刑事公诉职权。三是将侦查监督厅、监所检察厅、民事行政检察厅、控告检察厅、刑事申诉检察厅、铁路运输检察厅、死刑复核检察厅以及案件管理办公室合并为法律监督部,根据法律规定行使法律监督职权。四是将办公厅、政治部、法律政策研究室、纪检组、监察局、国际合作局、计划财务装备局、机关党委、离退休干部局以及司改领导小组办公室合并成立综合事务部,行使相应的事务性职权。通过上述整合,检察机关内设机构不仅职权划分明晰,部门总数大大减少,而且解决了职能重叠、名称不统一、设置标准混乱、模式不统一等突出问题。

地方各级人民检察院要以最高人民检察院的内设机构设置为蓝本,来设置相应的内设机构。省级人民检察院根据检察机关职权划分,一是将反贪污贿赂局、反渎职侵权局、预防处合并成立职务犯罪侦查厅,行使职务犯罪侦查和预防职权。二是将公诉一处、公诉二处(审判监督处)予以分离,仅保留公诉一处,称为公诉厅,专门行使刑事公诉职权。三是将公诉二处(审判监督处)、侦查监督一处、侦查监督二处、监所检察处、民事行政检察处、案件管理办公室、控告申诉检察处合并成立法律监督厅,行使法律监督职权。四是将政治部、办公室、干部处、宣传处、干部教育培训处、基层院建设办公室合并成立综合事务厅,负责整个检察院的综合性事务,行使相应的职权。市级检察机关也要以最高人民检察院内设机构设置情况为标准,来设置相应的内设机构。基层检察院内设机构改革也要整合相应的内设机构,以便能够更加全面、高效地行使检察权。

参考文献:

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[3] 陈国庆.我国检察机关的职能辨析[J].人民检察,2005(11):10-11.